摘要：數(shù)字檔案館的制度構(gòu)建就是要將國家檔案系統(tǒng)內(nèi)用于約束數(shù)字檔案管理的各個層級的制度進行梳理、解讀和分析，研究如何將其融入到數(shù)字檔案館的應(yīng)用系統(tǒng)中以加強貫徹和落實實施，旨在通過網(wǎng)絡(luò)計算機架構(gòu)的應(yīng)用系統(tǒng)約束人們的行為，強化制度的執(zhí)行，發(fā)揮制度的效用。本文在梳理數(shù)字檔案館制度體系構(gòu)成要素的基礎(chǔ)上，提出數(shù)字檔案館制度體系的框架結(jié)構(gòu)，結(jié)合北京市數(shù)字檔案館的云計算構(gòu)建模式探討數(shù)字檔案館制度體系的構(gòu)建思路和方法。

關(guān)鍵詞：數(shù)字檔案館 云計算 制度構(gòu)建 制度體系

制度是國家法律、法令、政策與規(guī)范的具體化，是人們行動的準(zhǔn)則和依據(jù)。建設(shè)數(shù)字檔案館，首要的任務(wù)不是購買基礎(chǔ)設(shè)施、搭建網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和開發(fā)應(yīng)用系統(tǒng)，而是應(yīng)首先分析業(yè)務(wù)邏輯和流程規(guī)則，梳理制度文件及其條款的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與關(guān)系，明確哪些制度能夠通過支撐業(yè)務(wù)活動開展的計算機應(yīng)用系統(tǒng)得以自動地貫徹、執(zhí)行和實施，哪些制度需要人、機結(jié)合共同遵守。本文即從這個角度展開數(shù)字檔案館的制度體系構(gòu)建的分析和探討。

一、數(shù)字檔案館制度體系的構(gòu)成要素

數(shù)字檔案館制度體系是指數(shù)字檔案館建設(shè)和運營過程中需要遵從的國家層面的法律、法令、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，行業(yè)層面的指南、辦法和標(biāo)準(zhǔn)，機構(gòu)或組織層面的崗位性管理制度，以及面向機構(gòu)內(nèi)部工作人員和面向社會公眾或機構(gòu)使用者即用戶的使用指南和行為規(guī)范等的總稱①。社會信息化的快速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，催生了網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下制度規(guī)范制定和實施的強烈需求，在檔案事業(yè)領(lǐng)域，數(shù)字檔案館的建設(shè)與發(fā)展方興未艾，迫切需要一套完整的制度體系給予保障，本文主要從以下四個層面梳理國內(nèi)數(shù)字檔案館相關(guān)的各項制度。

1．在國家層面，數(shù)字檔案館建設(shè)首先需要國家法律、法規(guī)和政策的支持，國家層面的制度可以以多種外在形式和類型出現(xiàn)，其規(guī)范的內(nèi)容主要涉及數(shù)字檔案館建設(shè)與發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、性質(zhì)與定位、利益相關(guān)方的權(quán)益等，對于數(shù)字檔案館建設(shè)過程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)和公共問題如數(shù)字檔案的法律效用、集中保存要求和管理職能等也應(yīng)出臺相關(guān)規(guī)范②。從執(zhí)行角度看，國家層面的數(shù)字檔案館制度應(yīng)需要一些強制性的，起戰(zhàn)略指導(dǎo)和引導(dǎo)作用的制度文件。

2．在行業(yè)層面，文件和檔案管理領(lǐng)域有關(guān)傳統(tǒng)的行業(yè)指南和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對于數(shù)字檔案館的建設(shè)與發(fā)展已經(jīng)很難完全套用，迫切需要新的運行機制、發(fā)展規(guī)劃和實施指南給予支撐；數(shù)字檔案館的建設(shè)通常涉及多個傳統(tǒng)檔案實體管理機構(gòu)及其管理的檔案資源整合與業(yè)務(wù)協(xié)同，需要從行業(yè)層面制定相關(guān)的基于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下開展協(xié)同工作的指南、要求和服務(wù)協(xié)議，需要制定一系列的關(guān)于數(shù)字檔案資源管理的格式、技術(shù)和規(guī)程等③。行業(yè)層面推薦性的標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行層面具有靈活性，但還需要確定明確的能夠落地實施的細則與規(guī)范。

3．在機構(gòu)層面，當(dāng)前機構(gòu)層面的管理制度更多地關(guān)注數(shù)字檔案館運作的宏觀性和程序性事務(wù)，主要包括數(shù)字檔案館整體運作的管理制度、實施指南，引導(dǎo)員工的作業(yè)規(guī)程、操作規(guī)范、績效考核等。從執(zhí)行角度看，組織機構(gòu)層面的制度應(yīng)量體裁衣，具有可行性和可操作性，應(yīng)貫穿于系統(tǒng)規(guī)劃、設(shè)計、實施、應(yīng)用、維護和發(fā)展的各個階段④，并能夠嵌入到系統(tǒng)中自動執(zhí)行。

4．在用戶層面，與傳統(tǒng)檔案館相比，數(shù)字檔案館提供的服務(wù)平臺和應(yīng)用系統(tǒng)應(yīng)面向更廣泛的用戶群體，需要更明確的服務(wù)級別、更友好的操作界面，同時需要用戶知曉數(shù)字檔案館的操作規(guī)則，具備一定的誠信意識和安全責(zé)任意識，因此與之相關(guān)的交互界面設(shè)計、平臺搭建原則、用戶手冊和操作指南等引導(dǎo)性作業(yè)規(guī)程也是數(shù)字檔案館的制度文件的組成部分⑤⑥。

基于上述四個層面的制度文件是數(shù)字檔案館制度體系的主體構(gòu)成要素，自上而下的制度文件從宏觀到微觀、從戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)到作業(yè)規(guī)程，越來越細化，可操作性越來越強。

二、數(shù)字檔案館制度體系的內(nèi)容框架

數(shù)字檔案館制度體系的內(nèi)容構(gòu)建應(yīng)遵循橫向和縱向兩條主線?？v向指的是從國家層面、行業(yè)層面、組織機構(gòu)層面和用戶層面進行制度構(gòu)建，橫向則是指制度的構(gòu)建應(yīng)考慮制度內(nèi)容即條款在網(wǎng)絡(luò)計算機生態(tài)環(huán)境中的適用性和切合度，如制度在計算機應(yīng)用系統(tǒng)中的自動化嵌入與實現(xiàn)，需要與應(yīng)用實現(xiàn)的系統(tǒng)功能要求相結(jié)合。

從制度性質(zhì)角度看，制度可以大致劃分為法律法規(guī)、政策指南、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和操作規(guī)程四大類，每一類都可能貫穿宏觀、中觀和微觀的內(nèi)容條款。而從系統(tǒng)實施角度看，數(shù)字檔案館制度體系的框架結(jié)構(gòu)可從宏觀、中觀和微觀三個維度來考慮，宏觀層對應(yīng)國家層面的法律法規(guī)、政策和強制性的國家標(biāo)準(zhǔn)，中觀層主要包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，微觀層對應(yīng)組織機構(gòu)層面的具體約束檔案實踐業(yè)務(wù)的管理制度、行為規(guī)范和面向用戶的操作指南和手冊等。

1. 宏觀層——法律法規(guī)和政策框架的升級

現(xiàn)有的法律法規(guī)除《數(shù)字檔案館建設(shè)指南》外，大多針對傳統(tǒng)檔案館的檔案信息化工作做出了規(guī)定和要求，缺乏數(shù)字檔案館的性質(zhì)、定位和角色地位、職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)的明確規(guī)定和闡述，使數(shù)字檔案館的工作開展缺乏根本的支撐。因此，在法律法規(guī)層級，需要對數(shù)字檔案館、傳統(tǒng)檔案館、用戶及第三方服務(wù)商的權(quán)責(zé)分配、責(zé)任認(rèn)定等添加相關(guān)條款的說明。本文嘗試以數(shù)字檔案館建設(shè)指南和檔案數(shù)字資源安全管理規(guī)范性文件方面構(gòu)建相關(guān)急需補充或升級的法規(guī)條款，同時也建議在《檔案法》修改時，應(yīng)明確數(shù)字檔案館的作用和意義，這是戰(zhàn)略層面的制度要求，詳見表1。

由于數(shù)字檔案館建設(shè)涉及多方機構(gòu)，建設(shè)和發(fā)展數(shù)字檔案館需要有針對性的政策支持，對建立數(shù)字檔案館的目的和意義進行明確，爭取各方的支持，同時還應(yīng)在檔案系統(tǒng)內(nèi)部貫徹和滲透各項理念、思想、方法和要求等，這是數(shù)字檔案建設(shè)的觀念基礎(chǔ)，也是未來能夠持續(xù)發(fā)展的意識保障，至少應(yīng)包括以下相關(guān)內(nèi)容：

（1）建設(shè)數(shù)字檔案館的必要性和有效性；

（2）建設(shè)數(shù)字檔案館的定位，具有傳統(tǒng)檔案館的集中管理和長期保存檔案數(shù)字資源目標(biāo)；

（3）數(shù)字檔案館應(yīng)承擔(dān)的職能，如集中管理數(shù)字檔案資源，承擔(dān)其長期任務(wù)，提供開展電子檔案接收、處置和提供利用的服務(wù)平臺等；

（4）建設(shè)數(shù)字檔案館需要的多方支持，就北京市數(shù)字檔案館建設(shè)而言，應(yīng)爭取到北京市檔案館、各區(qū)縣檔案館、市和區(qū)縣兩級立檔單位，以及信息化部門、財政部門等的廣泛支持。

2. 中觀層——數(shù)字檔案館標(biāo)準(zhǔn)體系的完善

數(shù)字檔案館的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)主要著眼于數(shù)字檔案資源管理信息系統(tǒng)實現(xiàn)的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，針對每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及其對技術(shù)支撐的要求進行持續(xù)的完善，這是戰(zhàn)術(shù)層面的制度要求。本文在參考馮惠玲、劉越男等編著的《電子文件管理國家戰(zhàn)略》一書中提出的電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上以及電子文件相關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)，以北京市基于云平臺的數(shù)字檔案館工程建設(shè)為例，構(gòu)建了包括總體、電子文件形成與捕獲、分類與處置、檢索利用、資源描述、資源管理、平臺管理和技術(shù)支撐等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，由于篇幅限制本文省略詳細目錄。

3.微觀層——數(shù)字檔案館運營管理制度和用戶行為規(guī)范

在具備了法律法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)體系后，還需要為數(shù)字檔案館的運作管理、實施使用、人員行為規(guī)范等制定相應(yīng)的行為規(guī)范和作業(yè)規(guī)程等管理制度文件，這是操作層面的管理要求。本文提出建議制定的相關(guān)管理制度有：數(shù)字檔案館組織結(jié)構(gòu)及職責(zé)說明，數(shù)字檔案館工作流程細則，數(shù)字檔案館員工守則，數(shù)字檔案館云平臺系統(tǒng)操作手冊，數(shù)字檔案館檔案接收要求規(guī)范，數(shù)字檔案館檔案組織和處置指南，數(shù)字檔案館用戶使用規(guī)范，限于篇幅這里不詳細列舉其具體內(nèi)容。

三、數(shù)字檔案館制度體系的實施路徑

1.實施思路

基于云平臺的數(shù)字檔案館制度體系的實施需要自上而下的指導(dǎo)和循序漸進的貫徹執(zhí)行，本節(jié)對上述構(gòu)建的制度體系提出了具體的實施思路與方法，即遵循“Plan-Do-Check-Act”的發(fā)展原則和過程模式，如下圖3所示。

（1）Plan規(guī)劃：規(guī)劃與建立。建立制度體系的實施規(guī)劃方案，確定管理主體、實施主體、監(jiān)管主體，確定制度框架和內(nèi)容結(jié)構(gòu)等。

（2）Do實施：實施與運行。實施和運行數(shù)字檔案館制度體系，包括制度編寫、制度論證與評審、制度頒布、制度培訓(xùn)與宣貫，以及制度的系統(tǒng)化嵌入與自動執(zhí)行等。

（3）Check檢查：監(jiān)控與評估。通過對系統(tǒng)中制度條款的執(zhí)行程度進行檢查和對制度體系運用于實踐工作的效果進行監(jiān)控和評估，記錄出現(xiàn)的問題和不合理情況。

（4）Act改進：維護與改進。根據(jù)制度體系長期運行的效果和評估記錄進行制度的維護與改進，進行適時的修訂與完善，并及時嵌入到計算機系統(tǒng)中進行自動化甚至是智能化的執(zhí)行與貫徹，持續(xù)改進制度的系統(tǒng)化運作體系。

同時，制度的系統(tǒng)化嵌入和自動執(zhí)行同樣需要遵循PDCA的過程。在規(guī)劃階段，分別配備制度實施和系統(tǒng)設(shè)計的接口責(zé)任人，對制度系統(tǒng)的事務(wù)進行溝通，將與檔案管理業(yè)務(wù)流程相關(guān)的制度盡可能細化，與系統(tǒng)設(shè)計功能要求進行匹配，提煉出可在嵌入系統(tǒng)的制度條款；實施階段，將制度條款轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)程序，使用戶的操作行為、檔案的格式規(guī)范等受到系統(tǒng)的自動約束，系統(tǒng)設(shè)計完成后進入試運行階段，發(fā)現(xiàn)問題并不斷完善；評估階段，系統(tǒng)的運行和實踐工作需要長期的磨合，在很長一段時間內(nèi)都需要對系統(tǒng)的運行進行監(jiān)控和評估，記錄問題并分析問題引發(fā)的原因；維護與改進階段，根據(jù)系統(tǒng)評估記錄的問題進行完善，持續(xù)維護和改進，使制度的系統(tǒng)化執(zhí)行更加順暢。

2.制度體系的自動化實施

數(shù)字檔案館制度體系實施的關(guān)鍵是如何將制度落實到計算機應(yīng)用系統(tǒng)中，通過功能系統(tǒng)組件化使制度規(guī)范的相關(guān)條款在計算機應(yīng)用系統(tǒng)中自動執(zhí)行，發(fā)揮效用。以北京市基于云平臺的數(shù)字檔案館為例，在系統(tǒng)設(shè)計與研發(fā)階段就充分了解制度需求，檔案管理業(yè)務(wù)及其工作流程、平臺構(gòu)建和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的系統(tǒng)化嵌入等緊密結(jié)合，相互匹配，在系統(tǒng)中聯(lián)動發(fā)揮作用。表2構(gòu)建了可在系統(tǒng)中嵌入的制度文件及相關(guān)要求：

將制度條款嵌入計算機應(yīng)用系統(tǒng)，是需要將制度條款功能化，即以制度條款描述為系統(tǒng)的功能需求，以特定的計算機程序?qū)崿F(xiàn)制度內(nèi)容的系統(tǒng)組件化，使之在滿足一定的條件和規(guī)則時自動執(zhí)行。

四、結(jié)論

沒有規(guī)矩不成方圓，無論數(shù)字檔案館處于規(guī)劃、設(shè)計、研制、實施、應(yīng)用、維護還是運行發(fā)展的任何階段，制度體系的構(gòu)建都應(yīng)是非常重要的，而且是持續(xù)的調(diào)整、完善和發(fā)展的，特別是信息技術(shù)快速發(fā)展，應(yīng)用系統(tǒng)運行模式的轉(zhuǎn)變和管理方式的進化都會帶來體制機制上的變遷，制度體系也應(yīng)適時地做出相應(yīng)的調(diào)整和完善，應(yīng)該說，數(shù)字檔案館制度構(gòu)建將是未來檔案學(xué)領(lǐng)域研究的一個重要方向，本文僅僅是在研究方向做了初步嘗試，分析了制度體系的構(gòu)成要素，確定了制度體系的初步框架，分析了制度體系的實施路徑，未來還將結(jié)合數(shù)字檔案館系統(tǒng)的建設(shè)、實施、運行和發(fā)展開展更為深入的、可操作的、能夠直接指導(dǎo)具體工程建設(shè)的細粒度研究和探討。

＊本文是北京市科技計劃課題《基于異構(gòu)系統(tǒng)的電子檔案憑證性保障核心技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用》(項目編號Z111100075011001)。

注釋：

①劉越男.電子文件管理制度的體系框架主題發(fā)言.中國人民大學(xué)第2屆電子文件管理論文，2011-11-22.

②馮惠玲.劉越男等. 電子文件管理國家戰(zhàn)略[M]. 北京：中國人民大學(xué)出版社.2011年

③國家檔案局.數(shù)字檔案館建設(shè)指南. 2010年6月發(fā)布.

④安小米等. 基于ISO15489的文件檔案管理核心標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)范[M]. 北京：中國標(biāo)準(zhǔn)出版社.

⑤ 薛四新.面向服務(wù)架構(gòu)的數(shù)字檔案館建設(shè)方案研究[J].檔案學(xué)研究.2007(4):45-47.

⑥薛四新，張曉.論數(shù)字檔案館的共建與共享[J].檔案學(xué)研究.2010(2):64-67.

作者單位：清華大學(xué)檔案館

中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院