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        從訴辯雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)看拆除違法建設(shè)的法律適用

        2012-04-29 00:00:00
        城市管理與科技 2012年3期

        一、案情簡(jiǎn)介

        2004年,原告關(guān)某以合法買賣方式取得一宗土地,該塊土地上原有一棟違法建設(shè),建于1996年,該建筑物的建設(shè)人為該塊土地的出售人,至今未辦理規(guī)劃許可。土地轉(zhuǎn)讓時(shí),該棟房屋連同土地一起轉(zhuǎn)讓并移交給買受人關(guān)某。2010年7月21日,陽(yáng)江市城市綜合管理局下屬的陽(yáng)江市城市管理綜合執(zhí)法支隊(duì)在巡查時(shí)發(fā)現(xiàn)了該違法建筑物,并致函市住建局依法認(rèn)定了其未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門許可,屬于擅自違法建設(shè)情形。

        2010年10月18日,該市城市綜合管理局依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)規(guī)劃法)第四十條、四十四條和第六十四條、六十六條規(guī)定,作出七日內(nèi)自行拆除該違法建設(shè)的處罰決定。

        關(guān)某接到行政處罰決定書后,在法定的期限內(nèi)向人民法院提起訴訟,認(rèn)為該處罰決定適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》違反了法不溯及既往的原則,屬于適用法律錯(cuò)誤情形,同時(shí)認(rèn)為處罰對(duì)象應(yīng)為違法建設(shè)人而非自己。人民法院經(jīng)審理后做出如下判決:“該決定未對(duì)建筑物的建筑時(shí)間予以查明。被告應(yīng)查明建筑物的建筑時(shí)間,并根據(jù)當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)進(jìn)行處理”;“撤銷后,被告可在查清事實(shí)基礎(chǔ)上重新作出處罰決定”。2011年8月3日,陽(yáng)江市城市綜合管理局在查清該房屋建筑時(shí)間的基礎(chǔ)上,適用《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》(以下簡(jiǎn)稱城市規(guī)劃法)第三十二條、四十條和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條、第四十四條及六十四條、六十六條規(guī)定,再次作出七日內(nèi)自行拆除該違法建設(shè)的處罰決定。關(guān)某接到處罰決定書后,依法向人民法院提起訴訟,認(rèn)為該市城市綜合管理局在法律適用上存在以下錯(cuò)誤:1.兩年內(nèi)違建行為未被發(fā)現(xiàn)就已經(jīng)失去追責(zé)時(shí)效;2.以合法買賣等轉(zhuǎn)讓方式取得的違章建筑物的買受人即實(shí)際占有人不應(yīng)作為處罰對(duì)象,應(yīng)以實(shí)際建設(shè)人為處罰對(duì)象;3.市城市綜合管理局適用已經(jīng)失效作廢的《城市規(guī)劃法》進(jìn)行處罰,適用法律錯(cuò)誤;4.行政機(jī)關(guān)就同一事實(shí)作出兩次限期拆除決定,違反了“一事不再罰”原則。同時(shí),因兩次處罰決定內(nèi)容相同,又違反了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十五條有關(guān)規(guī)定,人民法院判決被告重新作出具體行政行為的,被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為;5.該違建行為并不屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃且無(wú)法采取改正措施的情形。

        二、訴訟爭(zhēng)議焦點(diǎn)

        本案在訴訟過(guò)程中,訴訟雙方在法庭辯論階段就雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)進(jìn)行了激烈的辯論,其中諸多有關(guān)法律適用和執(zhí)法疑惑問(wèn)題,頗具爭(zhēng)議性和典型性,值得探討?,F(xiàn)就該案在法庭辯論過(guò)程中的有關(guān)主要爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題總結(jié)如下:

        (一)兩年內(nèi)違建行為未被發(fā)現(xiàn),是否失去追責(zé)時(shí)效?

        訴方觀點(diǎn)認(rèn)為:該案的違建行為發(fā)生在1996年,事后多年未被發(fā)現(xiàn),根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十九條第一款關(guān)于違法行為兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的不再給予行政處罰的規(guī)定,該違建行為已經(jīng)失去追責(zé)時(shí)效。

        辯方觀點(diǎn)認(rèn)為:違章建筑是一種典型的繼續(xù)違法行為,對(duì)有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的違法行為,從行為終了之日起計(jì)算處罰時(shí)效期限,行為終了之日即最后違法行為的發(fā)生之日。

        (二)能否以合法買賣等轉(zhuǎn)讓方式取得的違章建筑的實(shí)際占有人為處罰對(duì)象?

        訴方觀點(diǎn)認(rèn)為:根據(jù)誰(shuí)違法誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則,應(yīng)將違法行為的實(shí)施者作為處罰對(duì)象,即本案中的違建行為是建房者在建房時(shí)實(shí)施的,當(dāng)時(shí)的建房者理應(yīng)成為行政處罰對(duì)象。

        辯方觀點(diǎn)認(rèn)為:以合法買賣等轉(zhuǎn)讓方式取得的違章建筑可以認(rèn)定實(shí)際占有人即買受人為行政處罰對(duì)象,這樣有利于取得良好的執(zhí)法社會(huì)效果。

        (三)違建時(shí)未被發(fā)現(xiàn),事后處罰適用新法還是舊法?

        訴方觀點(diǎn)認(rèn)為:查處時(shí)《城市規(guī)劃法》已經(jīng)廢止,應(yīng)適用現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,適用舊的《城市規(guī)劃法》做出行政處罰決定,屬于適用法律錯(cuò)誤情形。

        辯方觀點(diǎn)認(rèn)為:按照法律不溯及既往的原則,在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后處理該法實(shí)施前發(fā)生的違法建設(shè)案件,應(yīng)當(dāng)適用《城市規(guī)劃法》,而不應(yīng)適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

        (四)作出的兩次責(zé)令自行拆除決定,是否違反“一事不再罰”原則?

        訴方觀點(diǎn)認(rèn)為:行政機(jī)關(guān)就同一事實(shí)作出的兩個(gè)相同結(jié)果的行政決定存在著違反《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十五條規(guī)定的“人民法院判決被告重新作出具體行政行為的,被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為”情形,同時(shí)也違反了“一事不再罰”原則。

        辯方觀點(diǎn)認(rèn)為:人民法院判決被告重新作出具體行政行為,被告重新作出的具體行政行為與原具體行政行為的結(jié)果相同,但主要事實(shí)或者主要理由有改變的,不屬于行政訴訟法第五十五條規(guī)定的情形,顯然也未違反“一事不再罰”原則。

        (五)是否屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃且無(wú)法采取改正措施的情形?

        訴方觀點(diǎn)認(rèn)為:該違法建設(shè)并不屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃且無(wú)法采取改正措施,應(yīng)予以拆除的情形。尚可通過(guò)補(bǔ)交罰款、補(bǔ)辦相關(guān)證件予以改正的方式消除對(duì)城市規(guī)劃的影響。

        辯方觀點(diǎn)認(rèn)為:該違法建設(shè)屬于未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》擅自施工情形,且處于該市人民醫(yī)院的紅線規(guī)劃圖內(nèi),又在主干街道,嚴(yán)重影響市容市貌,完全屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃且無(wú)法采取改正措施應(yīng)予以拆除的情形。

        三、案件評(píng)析

        (一)兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的違建行為仍在追責(zé)時(shí)效之內(nèi)

        違章建筑是一種典型的繼續(xù)違法行為。繼續(xù)違法行為是指一個(gè)違法行為發(fā)生后,行為以及由此造成的不法狀態(tài)一直處于持續(xù)狀態(tài)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十九條第二款的規(guī)定,對(duì)有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的違法行為,從行為終了之日起計(jì)算處罰時(shí)效期限,行為終了之日即最后違法行為的發(fā)生之日。只有這樣,才能有效避免違法者鉆法律的空子實(shí)施違法行為,逃避法律的制裁。

        (二)可以以合法買賣等轉(zhuǎn)讓方式取得的違章建筑的實(shí)際占有人為處罰對(duì)象

        根據(jù)“誰(shuí)違法誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則,理應(yīng)將違法行為的實(shí)施者作為處罰對(duì)象,即本案中的違章是建房者在建房時(shí)實(shí)施的,建房者理應(yīng)成為行政處罰對(duì)象。然而,現(xiàn)實(shí)中一些事后發(fā)現(xiàn)必須拆除的違章,違章建筑的建造者已將之轉(zhuǎn)讓他人,這就帶來(lái)一些問(wèn)題,如果行政執(zhí)法過(guò)程中,完全按照“誰(shuí)違法誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則進(jìn)行處罰,勢(shì)必帶來(lái)操作障礙或弊病。筆者認(rèn)為以合法房屋買賣等轉(zhuǎn)讓方式取得的違章建筑可以以實(shí)際占有人為被處罰相對(duì)人。這是一個(gè)法律空白,但卻有理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

        從實(shí)際占有方面來(lái)看,占有只是一種事實(shí)狀態(tài),一種對(duì)物的事實(shí)的控制。占有并不是一種權(quán)利,也不可能衍生出使用與收益的權(quán)能,只是一種事實(shí)狀態(tài),是一種無(wú)權(quán)使用,與所有權(quán)之使用權(quán)能是不相同的。因此,本案中的原告并不能通過(guò)合法的轉(zhuǎn)讓將其中不合法的違章轉(zhuǎn)化成合法的使用權(quán),充其量只是“一種事實(shí)狀態(tài),是一種無(wú)權(quán)使用”,但因其掌握著對(duì)違法建設(shè)的事實(shí)控制,故從理論上對(duì)占有人實(shí)施處罰是完全有依據(jù)的。以實(shí)際占有人為處罰對(duì)象,可以避免因不知情所造成的財(cái)產(chǎn)損失,可以使被處罰的實(shí)際占有人有時(shí)間去自覺(jué)履行行政處罰義務(wù),有利于取得良好的執(zhí)法社會(huì)效果。

        (三)違建時(shí)未被發(fā)現(xiàn),事后處罰適用新法還是舊法

        筆者認(rèn)為,對(duì)此類違法建設(shè)應(yīng)適用舊法即《城市規(guī)劃法》進(jìn)行查處。法律的溯及力又稱法的溯及既往的效力,是指新的法律頒布后,對(duì)其生效前的事件和行為是否適用的問(wèn)題,如果適用,則具有溯及力;如果不適用,則不具有溯及力?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施也理應(yīng)適用這一原則。理由在于:

        《立法法》第84條規(guī)定:“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往,但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外”。這條規(guī)定實(shí)際上就在我國(guó)確立了“法不溯及既往是原則,法溯及既往是例外”的基本原則。

        1990年《城市規(guī)劃法》實(shí)施,《城市規(guī)劃條例》廢止時(shí),也出現(xiàn)過(guò)類似的問(wèn)題?!冻鞘幸?guī)劃法》實(shí)施后,一些地方的城市規(guī)劃行政主管部門不斷給建設(shè)部去電或去函,詢問(wèn)在該法實(shí)施前發(fā)生的違法行為,在該法實(shí)施后發(fā)現(xiàn)并需作出處理,應(yīng)當(dāng)適用《城市規(guī)劃法》還是適用《城市規(guī)劃條例》的問(wèn)題。建設(shè)部為此請(qǐng)示全國(guó)人大常委會(huì)。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳以常辦〔1990〕秘字第093號(hào)函復(fù):“關(guān)于城市規(guī)劃法的法律溯及力問(wèn)題,同意你部的意見(jiàn)。請(qǐng)按此辦理?!?/p>

        為此,建設(shè)部于1991年2月20日專門下發(fā)了《關(guān)于<城市規(guī)劃法>的法律溯及力問(wèn)題的通知》,對(duì)此問(wèn)題予以了明確,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用舊的《城市規(guī)劃條例》。同理,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行后在該法實(shí)施前發(fā)生的違法行為,在該法實(shí)施后發(fā)現(xiàn)并需作出處理的情形,應(yīng)當(dāng)適用《城市規(guī)劃法》予以查處。

        (四)作出的兩次自行拆除決定不違反“一事不再罰”原則

        最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第五十四條第一款規(guī)定:“人民法院判決被告重新作出具體行政行為,被告重新作出的具體行政行為與原具體行政行為的結(jié)果相同,但主要事實(shí)或者主要理由有改變的,不屬于行政訴訟法第五十五條規(guī)定的情形。”

        本案在第一次訴訟中因行政機(jī)關(guān)適用新法即《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,人民法院曾做出如下判決:“......,并根據(jù)當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)進(jìn)行處理”;“撤銷后,被告可在查清事實(shí)基礎(chǔ)上重新作出處罰決定”。為此,該行政機(jī)關(guān)在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上,確認(rèn)其違反了1996年當(dāng)時(shí)實(shí)行的《城市規(guī)劃法》的相關(guān)規(guī)定,重新做出拆除該違法建筑物的行政決定。很顯然,該處罰決定與原處罰決定所依據(jù)的事實(shí)及理由均不同。因此不存在違反《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十五條規(guī)定的情形,即不違反“一事不再罰”原則。

        (五)如何判斷是否屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃且無(wú)法采取改正措施的情形

        城市規(guī)劃行政主管部門在進(jìn)行城市規(guī)劃管理行政監(jiān)管時(shí)主要是對(duì)違反“建設(shè)工程規(guī)劃許可”的行為展開(kāi)的,即《城市規(guī)劃法》中所講的,未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證及違反建設(shè)工程規(guī)劃許可的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃和影響城市規(guī)劃”的行為。工程規(guī)劃許可證的發(fā)放是根據(jù)城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)定來(lái)限定工程建設(shè)活動(dòng)的。未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證而進(jìn)行的建設(shè)活動(dòng),是一種由建設(shè)者根據(jù)自己的要求和目的進(jìn)行的建設(shè),勢(shì)必與城市規(guī)劃發(fā)生沖突,打亂整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃布局,嚴(yán)重影響區(qū)域城市規(guī)劃的實(shí)施。

        本案所涉違法構(gòu)筑物所占用的土地于1997年已列入該市人民醫(yī)院的規(guī)劃紅線圖內(nèi),又處于主干街道上,嚴(yán)重影響市容市貌,其屬于不得補(bǔ)辦審批手續(xù),無(wú)法采取改正措施消除影響的情形。

        依據(jù)《城市規(guī)劃法》第四十條“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行建設(shè),嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的,由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè),限期拆除或者沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施”和《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法>辦法》第三十六條第二款“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的建設(shè)是指壓占道路紅線或地下管道,影響城市安全或周圍建筑物的安全,在主要街道上影響城市景觀,影響城市重點(diǎn)工程建設(shè)或整體布局,污染城市環(huán)境,有礙消防,占用河道、渠道和公共綠地,破壞或影響文物保護(hù)和風(fēng)景名勝區(qū)等建設(shè)行為”的有關(guān)規(guī)定,本案所涉違法建設(shè)影響城市重點(diǎn)工程建設(shè)或整體布局,屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃且無(wú)法采取改正措施的情形,行政機(jī)關(guān)作出拆除決定合理合法。

        (責(zé)任編輯:駱小平)

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