近年來，南通市城管（行政執(zhí)法）局圍繞“服務(wù)發(fā)展、服務(wù)社會、服務(wù)群眾”這一工作要求，積極創(chuàng)新行政審批方式，提高行政服務(wù)效能，建立健全監(jiān)督檢查制度，為促進地方經(jīng)濟和社會各項事業(yè)科學(xué)發(fā)展提供了一流的城市氛圍和環(huán)境保障。2007年來審批窗口連續(xù)三年獲十佳窗口單位，市城管局被江蘇省表彰為“依法行政工作先進單位”。全市9支執(zhí)法隊伍全部進入規(guī)范化管理行列。然而，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市建設(shè)的不斷加快，外來人口的頻繁流動以及一些企業(yè)的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，市民從事各種經(jīng)營活動的數(shù)量也與日俱增。為此，如何加強涉及城管行政許可事項審批以及審批全程監(jiān)管，就成為加強城市管理、確保行政審批科學(xué)健康運行的重要課題。

一、當(dāng)前城管行政許可事項審批監(jiān)管主要問題及原因

行政審批是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人和其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的一種具體行政行為。其實質(zhì)是行政機關(guān)對行政相對人提供的材料的合格性、真實性進行審查，許可特定相對人取得某種法律資格或?qū)嵤┠撤N行為。而監(jiān)管是指貫穿于行政許可整個活動過程（包括行政審批事前、事中、事后）的監(jiān)督。

根據(jù)《行政許可法》和南通市三定方案等有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，南通市城管局目前承擔(dān)的行政許可事項共有8個。即戶外廣告（標(biāo)牌、標(biāo)識）的設(shè)置審批、臨時張貼張掛宣傳品的許可、臨時堆放搭建的批準(zhǔn)、因特殊需要在市區(qū)飼養(yǎng)家禽家畜的許可、城市建筑垃圾處置核準(zhǔn)、從事城市生活垃圾經(jīng)營性清掃收集運輸處理服務(wù)許可、拆除環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的許可、關(guān)閉閑置或者拆除城市生活垃圾處置設(shè)施場所核準(zhǔn)等。據(jù)統(tǒng)計，2006年1月1日至2011年12月20日，窗口共受理各類行政許可申請并做出行政許可決定26192起。從表中可看出，行政許可總量呈逐年下降趨勢（詳見表1）。

從法理上講，由于設(shè)置的城管行政許可事項有效期一般是一年。如果按許可事項到期續(xù)辦手續(xù)的話，加上每年到工商部門辦理涉及城管許可事項的營業(yè)執(zhí)照的新增業(yè)主，即便減去一些業(yè)主轉(zhuǎn)行或關(guān)閉，其行政許可總量也不會下降那么多。究其原因，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是一些業(yè)主對申請許可的法律意識還不強。幾年來，盡管城管部門從多方面做了努力加以宣傳引導(dǎo)，所有許可事項不收費，許可總時限比許可法規(guī)定的壓縮了近60%?？稍S多業(yè)主并不重視，主要表現(xiàn)在：有的明知法律有規(guī)定應(yīng)當(dāng)進行申請許可，但就是怕麻煩，結(jié)果造成違章的事實；有的業(yè)主許可事項期限到了，自認(rèn)為沒發(fā)生變化，就不愿意續(xù)辦手續(xù)，審批窗口信息提示了也無動于衷；有的明知法律規(guī)定批不了，為了個人私利，來個違章設(shè)置，想接受罰款了之、蒙混過關(guān)；有的先斬后奏，完全顛倒行政許可的基本法律程序；有的看到別的違章設(shè)置數(shù)日不見有人去查處或拆除，誤以為可以設(shè)置了，不管青紅皂白也來個違章設(shè)置。凡此種種，都是法律意識不強的表現(xiàn)。

二是執(zhí)法力量不足導(dǎo)致對違法行為未能及時查處。南通市于2001年在全省率先開展城管相對集中行政處罰權(quán)試點工作，配備了250名城管執(zhí)法人員，這在當(dāng)時能基本滿足城市管理和執(zhí)法的需要。但是隨著城市化的不斷加快，外來人員不斷增多和文明城市創(chuàng)建的不斷深化，人均管控面積增加三倍，而管理執(zhí)法人員一直沒有增加反而減少，管理執(zhí)法力量捉襟見肘。

三是監(jiān)管處罰聯(lián)動機制有待形成。行政服務(wù)處的設(shè)立，并即將進駐政務(wù)中心，為實現(xiàn)審批與監(jiān)管分離奠定了基礎(chǔ)。但管理部門如何從以往的審管并重轉(zhuǎn)化為以監(jiān)管為主，與執(zhí)法隊伍形成聯(lián)動機制需進一步研究，形成相應(yīng)的制度保障。否則，任務(wù)來了，各自強調(diào)各自的重點，不能很好地配合協(xié)作，就形成不了拳頭，對違法行為也不能實施有效的監(jiān)管處罰。

四是缺乏有效的激勵手段。一方面，城管執(zhí)法是一項戶外工作，由于人員偏少，管轄區(qū)域大、應(yīng)急任務(wù)重，加之隊伍年齡偏大，經(jīng)常加班加點，節(jié)假日公休得不到有效保證，執(zhí)法環(huán)境也得不到良好保障，隊伍身心壓力大，工作熱情受到影響；另一方面，2008年后取消了用于城管執(zhí)法人員的專項加班費、津貼和考核獎勵，由于缺乏激勵手段，只能靠領(lǐng)導(dǎo)帶頭和思想政治工作的方法安排加班，長此以往，很難維持高強度的執(zhí)法監(jiān)督。

二、加強行政審批、監(jiān)管的主要路徑

（一）樹立科學(xué)監(jiān)管理念，進一步理清審批監(jiān)管的關(guān)系

在城管領(lǐng)域，科學(xué)監(jiān)管理念的本質(zhì)和核心是以人為本，立黨為公、執(zhí)政為民；基本要求是推進依法行政，科學(xué)民主決策，依靠技術(shù)支撐，實現(xiàn)隊伍保障；根本目標(biāo)是保障特定許可當(dāng)事人合法行為，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。樹立和落實科學(xué)監(jiān)管理念，不僅要解決為誰監(jiān)管這個問題，更要解決怎樣監(jiān)管的問題。要讓我們的監(jiān)管更務(wù)實、更高效，首先要處理好審批與監(jiān)管的關(guān)系?？衫斫鉃椋阂皇菍徟捅O(jiān)管同為行政管理的組成部分。審批、監(jiān)督、處罰構(gòu)成了行政管理的三駕馬車，缺一不可；二是審批、監(jiān)管（含處罰）的人員配備和內(nèi)容不同之處。在人員配備上，目前國內(nèi)大多數(shù)城市的做法，行政審批人員只占執(zhí)法人員的6%左右。就南通而言，城管行政審批人員（14人）也只占執(zhí)法監(jiān)管人員（222人）的6.3%；在內(nèi)容方式上，審批只是行政管理的一個環(huán)節(jié)，主要在于如何改變審批方式，簡化審批環(huán)節(jié)，提高審批效率；而監(jiān)管貫穿于整個行政審批過程，尤其是審批后的監(jiān)管，可以視為行政審批的后期延伸行為，是行政審批不可或缺的重要環(huán)節(jié)；三是審批和監(jiān)管又互為依存。沒有審批也就沒有監(jiān)管，監(jiān)督的法制化、規(guī)范化是保證審批行為的法制化、規(guī)范化的重要保障。同時，審批與監(jiān)管的相對分離，在一定程度上講，更加突出了許可窗口與處室、前臺與后臺、審批與事后監(jiān)管的密切聯(lián)系。在處室職能逐漸歸并中，為了便于行政服務(wù)處的工作，加強審批前臺與后臺的協(xié)調(diào)合作，要防止出現(xiàn)職能切割后有的處室一推了之、不予配合，為許可窗口“獨立辦理”設(shè)置障礙；另外，要防止監(jiān)管部門出現(xiàn)的“無權(quán)便無責(zé)”，出現(xiàn)什么差錯，便一味指責(zé)許可窗口審批把關(guān)不嚴(yán)，顛倒了責(zé)任關(guān)系。

（二）多措并舉，建設(shè)一支高素質(zhì)的審批監(jiān)管隊伍

要適當(dāng)增加行政執(zhí)法人員編制。就城管執(zhí)法人員而言，在城市化不斷加快發(fā)展的今天，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟社會快速發(fā)展和城市管理的現(xiàn)狀，參照省內(nèi)南京、蘇州等城市的做法，按城市人口萬分之五至八的比例，增加城管執(zhí)法人員或部分協(xié)管員，以有效解決管理力量嚴(yán)重不足的問題，確保有足夠的人員、時間、精力從事行政審批監(jiān)管工作。

要注重學(xué)習(xí)培訓(xùn)，全面提升行政審批和監(jiān)管人員的素質(zhì)。要加強學(xué)習(xí)，提升政治思想素質(zhì)。通過“一強化、四深化”教育（即強化理想、信念、宗旨教育，深化政治理論、思想品德、職業(yè)道德、先進典型教育），進一步堅定政治信念，保持清醒的政治頭腦，堅持正確的政治方向。要強化培訓(xùn)，努力提高業(yè)務(wù)技能。通過行業(yè)培訓(xùn)、專業(yè)輪訓(xùn)、以會代訓(xùn)等多種形式，熟知法律法規(guī)，熟悉服務(wù)對象、執(zhí)法環(huán)境，培養(yǎng)敏銳的洞察力和嫻熟的執(zhí)法技巧，努力提高行政審批、監(jiān)督處罰的辦案能力。要堅持深入基層，深入執(zhí)法一線，及時掌握群眾的所思所想所盼，積極主動的溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)，及時化解各種矛盾，真心實意為群眾解決實際問題。要注重研究創(chuàng)新，著眼城市管理建設(shè)發(fā)展，緊密結(jié)合行政審批執(zhí)法實踐，充分借鑒國內(nèi)外城市的有益和成功的做法經(jīng)驗，拓展思維理念，創(chuàng)新服務(wù)舉措，探索城管規(guī)律，敢于先行先試，走出一條具有南通特色的城市管理行政審批監(jiān)管的路子。

（三）完善機制，建立健全內(nèi)部規(guī)范的審批監(jiān)管制度

當(dāng)前，作為南通城管行政審批，就是要全面落實國家、省關(guān)于深入推進行政審批制度改革的最新要求，按照“全省先進、全市領(lǐng)先”的目標(biāo)，以推進行政審批“三集中、三到位”為突破口，進一步規(guī)范程序、實施陽光政務(wù)、完善監(jiān)督機制、建立誠信制度，創(chuàng)新服務(wù)方式，提升服務(wù)水平。

一是要繼續(xù)規(guī)范許可事項的運作程序。要根據(jù)市政府關(guān)于深化行政審批制度改革，推進行政許可（服務(wù)）“三集中、三到位”實施方案意見，對涉及城管行政審批事項的審批依據(jù)、實施主體、承辦處室、辦理時限、審批方式、申報條件、申報材料、許可流程、事后監(jiān)管措施等內(nèi)容再加以規(guī)范細(xì)化，作為實施審批、實行政務(wù)公開和進行監(jiān)督檢查的具體依據(jù)，營造公開、公平、公正的審批環(huán)境。

二是進一步完善行政審批電子政務(wù)。要繼續(xù)堅持政務(wù)公開和陽光透明運作，將城管許可事項的程序、條件、許可決定等全部上網(wǎng)公布，便于許可處室和監(jiān)管處室相互監(jiān)督，便于群眾監(jiān)督，便于執(zhí)法隊伍及時了解掌握許可動態(tài)。

三是建立完善內(nèi)部責(zé)任監(jiān)督制度。要結(jié)合當(dāng)前城管行政審批監(jiān)管實際，制定嚴(yán)格的內(nèi)部審批監(jiān)督管理制度和責(zé)任追究辦法，明確規(guī)定追究什么、追究誰、誰來追究、如何追究等內(nèi)容。對不按規(guī)定的審批條件和程序?qū)嵤┬姓徟踔玲咚轿璞?，以及對被許可人不依法履行監(jiān)督責(zé)任或者監(jiān)管不力、對違法行為不予查處的，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

四是要推行分類分級的誠信管理制度。從多年的實踐看，大型戶外廣告、建筑渣土等管理一直是城市管理的重點和難點，我們要立足于源頭管控，建立廣告、渣土運輸從業(yè)單位等誠信評價管理辦法，明確許可窗口、相關(guān)管理處室及執(zhí)法隊伍的職責(zé)。要建立從業(yè)人員誠信檔案。

五是要創(chuàng)新服務(wù)方式。要公開服務(wù)承諾和親切服務(wù)。不斷完善預(yù)約服務(wù)、上門服務(wù)、代理服務(wù)、延時服務(wù)、續(xù)辦提醒服務(wù)、網(wǎng)上預(yù)審服務(wù)。進一步暢通重大事項綠色通道服務(wù)，積極為其組織協(xié)調(diào)、提前介入，加快事項辦理進程，不斷提高服務(wù)本領(lǐng)、提升服務(wù)水平。

（四）勇于擔(dān)責(zé)，嚴(yán)格審批監(jiān)管

行政機關(guān)對審批行為的監(jiān)管，不僅包括對審批機關(guān)的監(jiān)管，更重要的還應(yīng)包括對被許可人是否按照許可的條件行使權(quán)利進行監(jiān)管。

一要明確責(zé)任。要根據(jù)行政審批過程中各處室、許可窗口、執(zhí)法隊伍的職能職責(zé)加以具體明確。作為戶外廣告和渣土管理的職能處室，應(yīng)著眼于現(xiàn)代城市建設(shè)發(fā)展需要，及時制訂與之相適應(yīng)的城市管理法規(guī)、規(guī)章和制度，為實施具體行政事項審批提供法規(guī)依據(jù)和法律支撐；同時要建立執(zhí)法隊伍聯(lián)動機制，加強源頭管控，一旦發(fā)現(xiàn)違反行政許可決定的行為，要及時移交執(zhí)法隊伍查處，形成監(jiān)管合力。具體負(fù)責(zé)涉及城管許可事項的受理、現(xiàn)場勘察、審核、審批，對市場準(zhǔn)入負(fù)責(zé)，并且將審批結(jié)果采取網(wǎng)上公示、短信提示、郵寄行政許可決定書等多種形式，確保執(zhí)法隊伍能在第一時間獲悉某一位置行政許可決定。執(zhí)法隊伍重點負(fù)責(zé)審批后的監(jiān)管，對違反城市管理法律法規(guī)的行政許可事項行為進行具體的檢查、糾正、處罰。

二要建立管理部門與執(zhí)法隊伍的聯(lián)動機制。對個別違反行政審批決定且有一定影響的違反行政許可事項的行為，可由市局統(tǒng)一牽頭組織機關(guān)內(nèi)部相關(guān)處室、執(zhí)法大隊實施執(zhí)法聯(lián)動，把違章違法行為解決在初始階段；對存在嚴(yán)重隱患、具有普遍性且造成一定社會影響的違反行政審批事項的行為，應(yīng)由市城管委牽頭組織政府相關(guān)部門（包括公安、工商、規(guī)劃、建設(shè)等）實施整體執(zhí)法聯(lián)動，以最大的力度、最縝密的安保舉措，確保執(zhí)法到位，不留后遺癥。

三要建立健全舉報、通報和公告制度。以城管110、數(shù)字城管“12319”熱線為平臺，暢通舉報渠道，動員社會力量對戶外廣告、建筑渣土等涉及行政審批事項實施舉報監(jiān)督。對于依法查處的重點違法戶外廣告、建筑渣土等及時向社會公開曝光，并通過召開行業(yè)會議，對違法違規(guī)問題進行公開點評發(fā)布，以此來遏制違法違規(guī)問題的發(fā)生。還要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的社會監(jiān)督作用。

四要注重考核。要進一步建立健全南通市市區(qū)路段管理責(zé)任制考核辦法，把涉及行政許可事項的內(nèi)容納入路段管理考核之中，具體明確考核對象、范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，加強考核的組織領(lǐng)導(dǎo)，確保考核結(jié)果、考核獎懲公正公平，從而最大程度調(diào)動城管執(zhí)法人員的工作積極性，激發(fā)城管執(zhí)法隊伍活力，全身心投入到行政執(zhí)法工作中。

（五）加強規(guī)劃與引導(dǎo)，注重源頭管控

一方面，要注重對戶外廣告、建筑渣土清運等涉及行政審批事項的整體規(guī)劃工作。城市戶外廣告是城市景觀與環(huán)境的重要組成部分，要從彰顯城市品位、塑造城市形象、提升城市軟實力，給市民群眾良好空間視角享受的高度，加強戶外廣告的整體規(guī)劃。做到合理布局、安全可控、彰顯個性、提檔升級。在建筑渣土處置上要重點規(guī)劃消納場所，做到出、消對應(yīng)，出土有去處，消納有場所。

另一方面，要注重宣傳引導(dǎo)服務(wù)，提升從業(yè)人員的守法意識。要強化宣傳教育，營造良好的守法意識。針對從業(yè)人員法律法規(guī)意識淡薄、行業(yè)內(nèi)部自律意識差及行業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范的實際情況，城管執(zhí)法部門要充分利用各種新聞媒介做好行政許可事項相關(guān)法律法規(guī)的宣傳工作，大造輿論，大造聲勢。健全區(qū)域性的行業(yè)準(zhǔn)入制度、規(guī)則，規(guī)范申請主體，注重依法審批服務(wù)，積極營造在行政許可條件下從事各項活動的良好氛圍。

（責(zé)任編輯：駱小平）