一、我國城市化發(fā)展的制度影響

良好的制度安排不僅能夠有效降低經(jīng)濟(jì)行為中的交易成本，形成更高的經(jīng)濟(jì)增長率，還可以保證公民分享發(fā)展所帶來的福祉，減少不平等和歧視。一般來看，發(fā)達(dá)國家城市化的進(jìn)程是政治民主化、經(jīng)濟(jì)自由化、產(chǎn)業(yè)革命化、市場國際化、社會現(xiàn)代化和人口城市化的“六化”同步過程[1]?，F(xiàn)實(shí)中，西方發(fā)達(dá)國家的城市化進(jìn)程一般并無制度障礙，政府既無“城市偏好”也無“鄉(xiāng)村歧視”，人口、產(chǎn)業(yè)向城市的集中大多依靠市場力量自發(fā)完成。而在由一個權(quán)力中心決定制度安排的基本框架并遵循自上而下制度變遷原則的國家來說，制度供給在更大程度上受制于權(quán)力中心在既定的政治經(jīng)濟(jì)秩序下提供新的制度安排的能力和意愿[2]。這種安排的能力與意愿突出表現(xiàn)在城市化發(fā)展戰(zhàn)略上，而城市化發(fā)展戰(zhàn)略的偏差往往直接形成一系列的制度約束并影響著城市化的制度創(chuàng)新。

（一）重農(nóng)導(dǎo)向的國家戰(zhàn)略導(dǎo)致歷史上城市化發(fā)展的長期徘徊

作為舉世公認(rèn)的城市發(fā)源地之一，在相當(dāng)長的一段歷史時期內(nèi)，中國城市的發(fā)展水平位居世界領(lǐng)先地位，其城市的發(fā)達(dá)程度令人嘆為觀止，使世界其他國家難以望其項(xiàng)背。然而，在封建制度下，以保護(hù)封建地主經(jīng)濟(jì)為目的的重農(nóng)抑商的國策抑制了技術(shù)進(jìn)步，更在很大程度上限制了商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“帝國的官員和富紳是典型的食利者。法律和傳統(tǒng)上賦予他們的特權(quán)決定了他們的地位、生活方式以及處事態(tài)度。他們主導(dǎo)著城市的生活。他們有著強(qiáng)烈的控制欲。企業(yè)家行為在幾乎不保護(hù)私人活動的法律框架下是不安全的。任何明顯有利可圖的活動都會受到官僚的盤剝。只有國家或得到許可的壟斷性組織才能從事大規(guī)模的活動[3]?！奔又L期落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力無法提供更多的農(nóng)業(yè)剩余，分散性的農(nóng)業(yè)文明又限制了資源的合理流動，最終導(dǎo)致中國城市化進(jìn)程長期逡巡不前。

（二）高度計劃體制導(dǎo)致建國后城市化嚴(yán)重滯后

建國之初，在資本稀缺的經(jīng)濟(jì)體中推行資本密集型重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，不可能依靠市場來引導(dǎo)資源配置，囿于資源稟賦的限制，與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，中國形成了一系列影響了城市化進(jìn)程的具體制度，如集體所有和集體經(jīng)營的土地制度、城鄉(xiāng)分割嚴(yán)控人口流動的戶籍制度、城鄉(xiāng)分離和城鄉(xiāng)不平等的勞動就業(yè)和社會保障制度、中央高度集權(quán)和地方分割的行政管理制度等，城市化進(jìn)程具有較為明顯的政治特征。國家通過計劃體制和城鄉(xiāng)分割，一方面，降低資本、外匯、能源、原材料、農(nóng)產(chǎn)品和勞動力等資源的價格，降低重工業(yè)資本形成的門檻，為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展創(chuàng)造了適宜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；另一方面，政府對城市和市民實(shí)行“統(tǒng)包”，而對農(nóng)村和農(nóng)民則實(shí)行“統(tǒng)制”。由政府發(fā)動和包辦的供給制度構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間的壁壘，阻止了農(nóng)村人口向城市的自由流動[4]。與此同時，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)放在了城市以及技術(shù)和資金密集型的重工業(yè)，而忽略了以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也客觀上弱化了城市吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力，使得產(chǎn)業(yè)城市化和人口城市化長期脫節(jié)，城市化進(jìn)程呈現(xiàn)出波折狀態(tài)。

（三）制度分割和非均衡開放戰(zhàn)略影響改革開放以來的城市化發(fā)展

改革開放三十年以來，市場機(jī)制逐漸開始在城市化進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，一系列符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的制度變革逐步彌合了傳統(tǒng)體制下城鄉(xiāng)發(fā)展的割裂狀態(tài)，為鄉(xiāng)村人口遷移、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與空間集聚提供了較大的空間，有力推進(jìn)了城市化進(jìn)程。但相比而言，中國的城市化仍然是低水平、數(shù)量型的城市化，還遠(yuǎn)未達(dá)到城市化的高級階段。具體而言，盡管改革開放以來，中央和各級政府部門都陸續(xù)推出促進(jìn)城市化的相關(guān)政策和措施，努力為城市化發(fā)展提供保障體系和制度支撐。但是，不容回避的是，影響中國城市化進(jìn)程的城鄉(xiāng)分割的二元體制仍然存在，戶籍、土地、社保、教育等制度的改革仍然不能適應(yīng)中國城市化長期發(fā)展的需要，限制了人口的自由流動，強(qiáng)化而非弱化了二元經(jīng)濟(jì)特征，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間的收入差距，嚴(yán)重制約了中國城市化的持續(xù)健康發(fā)展[5]。同時，我國對外開放主要按照由點(diǎn)到面，由海港到內(nèi)陸、由東到西的開發(fā)模式，實(shí)行漸進(jìn)開放、梯次推進(jìn)的開放戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略對于產(chǎn)生中國增長奇跡發(fā)揮了重要的作用，但也存在著“重點(diǎn)輕面、重東輕西”的問題。客觀上，使得開放戰(zhàn)略在促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會總體發(fā)展水平大幅提高的同時，也從另一方面加劇了中國區(qū)域城市化發(fā)展的不平衡，使東部地區(qū)城市化進(jìn)程迅速加快，而廣大中西部地區(qū)的城市化水平相對滯后。

二、當(dāng)前我國城市化進(jìn)程中的主要制度約束

（一）戶籍制度約束

世界上大多數(shù)國家實(shí)行的是自由生育政策和國內(nèi)人口自由遷移政策。在人口城鄉(xiāng)流動過程中，轉(zhuǎn)移人口均以一種自發(fā)和自由的狀態(tài)流向各級城市的勞動力市場，并一次性完成職業(yè)和身份的轉(zhuǎn)變。解放初期，我國并未建立起嚴(yán)格的戶籍管理制度。戶籍制度的建立主要是政府為了穩(wěn)定有利于工業(yè)部門優(yōu)先發(fā)展的要素配置格局做出制度安排。從某種角度看，戶籍制度從確立至今有其存在的合理性，是在特定歷史條件下，推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略不可避免的選擇[6]。但是，對于人口城市化的長期健康發(fā)展而言，現(xiàn)階段戶籍制度的存在則弊大于利。

目前，戶籍制度的存在已經(jīng)在一定程度上嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)人口的自由流動。在中國大多數(shù)地方，尤其是經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，戶籍不僅僅是一份普通的人口管理材料，還涉及到社會就業(yè)、子女教育、勞動工資、住房、社保等等一系列城市居民的福利待遇?，F(xiàn)行戶籍制度使得轉(zhuǎn)移人口難以得到城市永久性居住的法律認(rèn)可，為轉(zhuǎn)移人口同城市居民一樣享受城市就業(yè)政策、保障體制和社會服務(wù)供給構(gòu)筑了人為壁壘。在嚴(yán)格的戶籍管理制度下，轉(zhuǎn)移人員即使獲得了在城市生存和發(fā)展的專業(yè)化技能，也會因?yàn)闊o法獲得與戶籍制度相關(guān)的各種社會權(quán)利和保障，而只能沿襲“候鳥生存”的方式，在成家或年老后不得不返回原區(qū)域。即便可以不返回原區(qū)域，轉(zhuǎn)移人口在城市中也很難融入主流階層，其后代發(fā)展也常常會受到各種有形或無形的限制，加大了人口向城市遷移的成本，客觀上降低了人口的遷移能力和轉(zhuǎn)換能力。

（二）土地制度約束

土地制度歷來都是關(guān)系國計民生的重大問題。放眼世界，凡土地改革成功的國家，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然比較迅速和顯著[7]。目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度依然存在著許多問題，主要集中體現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰和土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢兩個方面。一方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬還不明晰。中國實(shí)行的是土地的社會主義公有制，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有?；谒袡?quán)的基本原理，“農(nóng)村集體”自然就享有在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制前提下處分集體土地的權(quán)利。但實(shí)際上，“農(nóng)村集體”是個模糊的概念，土地的實(shí)際占有、使用、收益和處置權(quán)利的歸屬主體并不完全明晰，在一定程度上使廣大農(nóng)民難以分享土地增值的成果。另一方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)還不順暢。目前，我國尚未真正形成符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場，土地征用、出讓、轉(zhuǎn)讓，以及土地所有權(quán)和使用權(quán)的出租都還不規(guī)范。我國土地產(chǎn)權(quán)能夠進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的，不論是種類、數(shù)量，還是方式、方法在制度和法律上都受到很大限制，入市交易也存在體制和交易方式的障礙，公開、合法交易與隱性、非法交易并存。特別在集體建設(shè)用地進(jìn)入市場過程中，交易雙方并沒有實(shí)現(xiàn)平等自由等價的交換，真正受益的是代表集體經(jīng)濟(jì)組織的少數(shù)“內(nèi)部人”，造成對農(nóng)民權(quán)益的剝奪，影響土地價值的實(shí)現(xiàn)和利用，更在很大程度上限制了人與土地的分離。

（三）行政管理制度約束

大城市和城市群發(fā)展是中國空間城市化道路的發(fā)展趨勢，但目前我國基于行政區(qū)劃的地方管理模式更多體現(xiàn)計劃經(jīng)濟(jì)色彩而缺乏市場經(jīng)濟(jì)意識，不僅對區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的促進(jìn)作用不明顯，還客觀上強(qiáng)化了地區(qū)分割現(xiàn)象，弱化了不同空間層面的交流與合作，嚴(yán)重束縛著大城市和城市群的發(fā)展。

一方面，基于行政區(qū)劃的地方管理模式難以滿足日益增長的城市發(fā)展需要。中國城市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)行政區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)劃分，不同城市由于所處的行政級別的不同，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模、城市功能、發(fā)展級別、發(fā)展水平和發(fā)展目標(biāo)等各個方面不可避免地存在著較大的差異性。但現(xiàn)實(shí)情況是，中國區(qū)域城市化發(fā)展具有顯著的非均衡性，一些地區(qū)的城市速度發(fā)展很快，城市化水平已經(jīng)很高，但由于目前實(shí)行的自上而下按行政級別設(shè)市、管市的行政管理體制，并未能夠依據(jù)區(qū)域的具體情況及時進(jìn)行調(diào)整，城市的行政級別與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平往往不相匹配，忽視了市場對社會資源的配置作用，嚴(yán)重阻礙了一些新興的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市進(jìn)一步擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模。

另一方面，基于行政區(qū)劃的管理模式抑制了城市群的發(fā)展。在我國基于行政區(qū)劃的地方管理模式下，各行政區(qū)依照行政標(biāo)準(zhǔn)劃分，城市群內(nèi)部各城市的規(guī)劃往往各自為政，互不銜接，城市群多為政府組合而非市場決定，往往不能適應(yīng)城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖的聯(lián)合和擴(kuò)張的需要。在這種情形下，城市群內(nèi)部城市的競爭性大于合作性，作為相對獨(dú)立的競爭主體，各城市都會為了提高各自的經(jīng)濟(jì)增長率而盲目進(jìn)行建設(shè)，加之城市群之間的協(xié)調(diào)機(jī)制相對滯后，更容易導(dǎo)致市場分割、要素流動阻滯和基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問題的出現(xiàn)。

三、推進(jìn)我國城市化的制度創(chuàng)新取向

(一)深化戶籍制度改革

不斷深化戶籍制度改革，消除“本地人”、“外地人”、“農(nóng)村人”、“城市人”的身份制度鴻溝，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人事服務(wù)體系，實(shí)行與自由遷移理念相適應(yīng)的、開放性的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理模式，變城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度，促進(jìn)符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，使城市居民和農(nóng)村居民、本地居民和外地居民享受同等的生存和發(fā)展機(jī)會，使戶籍制度只承擔(dān)社會管理和人口信息統(tǒng)計的職能，消除人口流動的制度障礙，保障公民的遷移和擇業(yè)自由，推動農(nóng)村人口向城市合理、有序流動。

（二）深化土地制度改革

立足于解放和發(fā)展生產(chǎn)力的角度對現(xiàn)行的土地制度進(jìn)行改革創(chuàng)新，革除影響土地產(chǎn)權(quán)依法進(jìn)入市場、自愿交易的制度障礙，在保持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，在農(nóng)民享有長期承包土地使用權(quán)的前提下，一方面，進(jìn)一步完善農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)體系，保障農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)力，明晰農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)收益，強(qiáng)化使用權(quán)，淡化所有權(quán)，承認(rèn)土地產(chǎn)權(quán)形式的多元化，通過賦予農(nóng)民交易使用的權(quán)利，從產(chǎn)權(quán)層面激活農(nóng)民的土地資產(chǎn)，推進(jìn)土地資產(chǎn)股權(quán)化、農(nóng)民股東化、權(quán)益民主化。另一方面，著重培育公正、公開、公平的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的有形市場，培育獨(dú)立自主的土地征用、出讓、轉(zhuǎn)讓等土地市場主體，積極促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，并建立嚴(yán)格的土地產(chǎn)權(quán)保障制度，完善土地使用權(quán)立法保護(hù)，真正使土地成為可以產(chǎn)生財富和用價值來表現(xiàn)的生產(chǎn)、生活資料，使農(nóng)民能夠帶著財產(chǎn)、有組織地進(jìn)入城市社會。

（三）深化行政管理制度改革

一方面，國家需充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)行的城市區(qū)劃，特別是需要適當(dāng)擴(kuò)大大城市的區(qū)劃空間，充分利用大城市的擴(kuò)散效應(yīng)帶動周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，形成以大城市為中心、周邊地區(qū)為延伸的輻射式發(fā)展模式。另一方面，應(yīng)加快行政區(qū)劃調(diào)整改革步伐，依據(jù)中國城市化發(fā)展實(shí)際情況，按照經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)人口聚集程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平設(shè)置城市和確定城市的等級，按照不同城市在社會發(fā)展過程中體現(xiàn)和發(fā)揮出來的主要功能劃分城市職能。同時，借鑒國外城市群公共治理模式，針對城市群發(fā)展的實(shí)際需要，進(jìn)一步完善城市群發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，成立統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展的組織機(jī)構(gòu)，形成既有綜合的治理機(jī)制，又有專門事務(wù)治理機(jī)制，能促使城市群內(nèi)各城市的政府、企業(yè)、市民和非政府組織統(tǒng)一協(xié)調(diào)、協(xié)作發(fā)展的城市群公共治理體系。

(四)完善制度創(chuàng)新的氛圍與機(jī)制

城市化領(lǐng)域的制度創(chuàng)新需要實(shí)施制度探索無禁區(qū)的規(guī)定，創(chuàng)造制度創(chuàng)新被激勵的氛圍，確保不僅人們有積極性設(shè)計新制度，而且保證制度實(shí)施不走樣。同時，制度創(chuàng)新涉及利益的調(diào)整可能會暫時損害一些人的利益而受到阻礙。因此，必須探索和構(gòu)建制度創(chuàng)新的機(jī)制，拓展非政府主體推進(jìn)制度創(chuàng)新的空間和積極性，使制度創(chuàng)新貼近非政府組織、中介組織、高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、市場機(jī)構(gòu)等非政府主體，實(shí)現(xiàn)全民創(chuàng)新、舉國創(chuàng)新，推動城市化發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：駱小平）