“21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)。”2001年5月寫在聯(lián)合國(guó)締約國(guó)文件中的這句話，讓全世界深刻意識(shí)到，海洋發(fā)展已成為21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展的主要問(wèn)題。正因?yàn)槿绱?，如何?jiān)定捍衛(wèi)國(guó)家海權(quán)，讓中國(guó)成為真正意義上的強(qiáng)國(guó)，也成為21世紀(jì)中國(guó)面臨的一大議題。

圍繞這個(gè)議題，人們開(kāi)始深思，中國(guó)海上執(zhí)法維權(quán)的現(xiàn)實(shí)力量究竟如何？我們面臨著怎樣的困境？又該如何應(yīng)對(duì)？在接受環(huán)球人物雜志記者采訪時(shí)，長(zhǎng)期研究海洋問(wèn)題的中國(guó)軍事科學(xué)學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)羅援少將和國(guó)防大學(xué)戰(zhàn)略研究所前所長(zhǎng)楊毅少將都對(duì)此發(fā)表了自己的看法。

多頭管理現(xiàn)狀亟待改變

環(huán)球人物雜志：不少人提出，我國(guó)的海上維權(quán)執(zhí)法力量面臨著多頭管理、權(quán)責(zé)不清等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。您認(rèn)為我國(guó)海洋維權(quán)執(zhí)法現(xiàn)狀究竟如何？

羅援：我們常用中國(guó)神話中的一個(gè)傳統(tǒng)典故來(lái)形容當(dāng)前的海洋管理形勢(shì)，那就是“九龍治?！薄Ｒ簿褪钦f(shuō)，目前，除海軍外，國(guó)內(nèi)還有另外9股力量都有著對(duì)海域的管理權(quán)，它們分別是：隸屬于公安部邊防局的“海警”；隸屬于交通部的“海事”；隸屬于交通部港監(jiān)局的“海救”；隸屬于農(nóng)業(yè)部漁政漁港監(jiān)督局的“漁監(jiān)”、“漁政”；隸屬于國(guó)土資源部國(guó)家海洋局的“海監(jiān)”；隸屬于海關(guān)總署緝私局的“海關(guān)緝私”；“邊防派出所”和沿?？h鄉(xiāng)政府；“搜救中心”和打撈部門。

環(huán)球人物雜志：為何會(huì)出現(xiàn)“九龍治?！钡默F(xiàn)象？

楊毅：歸根結(jié)蒂，還是因?yàn)楦鞑块T條塊分割，各負(fù)其責(zé)。以前，我國(guó)對(duì)海洋戰(zhàn)略缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)、部署、規(guī)劃和管理，各部門的管理領(lǐng)域十分專業(yè)，卻缺乏協(xié)調(diào)。久而久之，便造成了資源分散、難以形成合力的現(xiàn)狀。

環(huán)球人物雜志：這種現(xiàn)狀給我國(guó)海權(quán)的維護(hù)帶來(lái)了哪些困難？

楊毅：首先，海上維權(quán)并非單一的行為，通常是既要維護(hù)自身權(quán)益，又要防止外來(lái)力量的侵犯，而現(xiàn)有的權(quán)力主體往往只具備單一的功能，無(wú)法統(tǒng)一行使力量；其次，有些事務(wù)是需要跨部門處理的，治理的部門一多，就容易形成誰(shuí)也不管，或大家蜂擁而至一起管的局面。

羅援：第一個(gè)困難是政出多門。從此次的黃巖島事件來(lái)看，摩擦剛開(kāi)始時(shí)，我國(guó)派出的“中國(guó)海監(jiān)75”船、“中國(guó)海監(jiān)84”船都屬于國(guó)土資源部下屬的國(guó)家海洋局，隨后出動(dòng)的“漁政310”又屬于農(nóng)業(yè)部。這些船只由不同的單位指揮、領(lǐng)導(dǎo)，很難協(xié)調(diào)工作。

第二個(gè)困難是資金分散管理，重復(fù)采購(gòu)、低層次循環(huán)現(xiàn)象嚴(yán)重。各部門限于自身財(cái)力，往往只能購(gòu)買相類似的船只設(shè)備，而買不了重量級(jí)設(shè)備。比如上面提到的“中國(guó)海監(jiān)75”船和“中國(guó)海監(jiān)84”船，只有1000多噸級(jí)，“漁政310”的噸位也只有2700多噸，而菲律賓派到黃巖島的漢密爾頓軍艦，噸位在3250噸，還配備了輕武器裝備。在釣魚島的保衛(wèi)上也是，我們的“海巡50”噸位只有3000噸，日本海上保安廳“敷島”號(hào)巡邏艦的噸位則達(dá)到7000噸。

任何延遲都是對(duì)國(guó)家利益的犯罪

環(huán)球人物雜志：建立統(tǒng)一海洋執(zhí)法力量的任務(wù)已經(jīng)時(shí)不我待？

羅援：現(xiàn)在，我們是在用民間設(shè)備和外國(guó)的軍艦對(duì)抗，比別人低了一個(gè)層級(jí)，顯得太單薄了。如果能將這些部門的力量和資金集中起來(lái)，買下或造出幾艘上萬(wàn)噸級(jí)的巡邏艦，再裝備一些航速極快的巡邏艇，組成幾個(gè)巡航編隊(duì)，你看菲律賓和日本還敢不敢在南海、東海這么猖狂！

楊毅：分散治理給我國(guó)海權(quán)維護(hù)造成的困難已經(jīng)越來(lái)越突出。一些外國(guó)的軍艦、公司都在侵犯我們的海洋權(quán)益，我們的力量卻因?yàn)榉稚⒍粔驈?qiáng)大，常處于被人家欺負(fù)卻又無(wú)力還手的狀態(tài)。因此，有效保障我國(guó)海洋權(quán)益刻不容緩，任何延遲都是對(duì)國(guó)家利益的犯罪。

環(huán)球人物雜志：在您看來(lái)，我們應(yīng)如何建立海上統(tǒng)一維權(quán)執(zhí)法隊(duì)伍？

羅援：首先，應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)開(kāi)始。為什么現(xiàn)有的部門力量難以實(shí)現(xiàn)整合？就是因?yàn)槠渖先狈σ粋€(gè)極具權(quán)威的協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)成立一個(gè)由軍隊(duì)、職能部門工作人員組成的國(guó)家海洋委員會(huì)，黨政軍一塊抓。當(dāng)年，“兩彈一星”工作就是由中央專委會(huì)主導(dǎo)，專委會(huì)主任委員由周恩來(lái)總理?yè)?dān)任，聶榮臻元帥、陳賡大將、羅瑞卿大將、張愛(ài)萍上將以及二機(jī)部、七機(jī)部的領(lǐng)導(dǎo)也都參與其中。我們應(yīng)該像老一代領(lǐng)導(dǎo)人抓“兩彈一星”、抓航天事業(yè)那樣去抓海洋事業(yè)。

其次，我們應(yīng)該制定出國(guó)家海洋戰(zhàn)略，中長(zhǎng)期計(jì)劃和近期計(jì)劃分別是什么，該用哪些具體手段、措施來(lái)維護(hù)國(guó)家的海洋權(quán)益，怎么維護(hù)，需要進(jìn)行哪些力量建設(shè)等等，都要想好，然后再著手推進(jìn)海上力量的建設(shè)，并在投資和關(guān)注重點(diǎn)上進(jìn)行傾斜。

楊毅：這支隊(duì)伍應(yīng)該由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的一個(gè)部門來(lái)管理，在國(guó)家統(tǒng)一政令下進(jìn)行政治規(guī)劃、力量編組、力量建設(shè)和力量使用。另外，還應(yīng)該做到平戰(zhàn)結(jié)合，即平時(shí)執(zhí)法，戰(zhàn)時(shí)則要與海軍相互協(xié)調(diào)、合作。具體來(lái)說(shuō)，可在現(xiàn)有涉海部門的基礎(chǔ)上確定一個(gè)較為主要的部門，或者干脆成立一個(gè)全新的、超脫于各部門之外的機(jī)構(gòu)，將所有現(xiàn)存部門都抽進(jìn)來(lái)。

環(huán)球人物雜志：裝備上有什么具體要求嗎？

羅援：主要還應(yīng)根據(jù)海上執(zhí)法需求來(lái)配備我們的裝備。我們的裝備起碼不能輸于我們的對(duì)手，否則不是花拳繡腿，給人當(dāng)活靶子嗎？噸位要比對(duì)方大一些，不然想撞都撞不過(guò)；航速要比對(duì)方快一些，否則對(duì)方犯了法，我們想追都追不上！

建海岸警備隊(duì)，不能再猶豫

環(huán)球人物雜志：海岸警備隊(duì)被世界各國(guó)視為海洋維權(quán)執(zhí)法力量的重中之重。據(jù)我們了解，目前世界上有100多個(gè)國(guó)家有海岸警備隊(duì)，能舉例介紹它們的情況嗎？

楊毅：的確，一些發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本等，都有自己統(tǒng)一的海上執(zhí)法力量。以美國(guó)為例，其海岸警備隊(duì)是一支準(zhǔn)軍事部隊(duì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)管整個(gè)海上事務(wù)，平常負(fù)責(zé)海上執(zhí)法，戰(zhàn)時(shí)則與美國(guó)海軍形成統(tǒng)一力量。它的機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)系統(tǒng)、裝備等都完全獨(dú)立，能在維護(hù)本國(guó)海上權(quán)益、與國(guó)外對(duì)口機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效合作等方面發(fā)揮作用，值得我們借鑒。

環(huán)球人物雜志：我國(guó)是否有建立海岸警備隊(duì)的計(jì)劃？

羅援：事實(shí)上，今年兩會(huì)期間，我就提出建立海岸警備隊(duì)的提案，并引起較大反響。日本記者迅速反應(yīng)，問(wèn)我們?yōu)槭裁匆⒑０毒瘋潢?duì)，我反問(wèn)，為什么不能？日本有海上保安廳，韓國(guó)有海警署，俄羅斯有海上邊防警備隊(duì)，美國(guó)和菲律賓都有海岸警備隊(duì)。海岸警備隊(duì)是一個(gè)準(zhǔn)軍事部隊(duì)，是非常有必要建立的。它能變“九龍治海”為“九九歸一”，形成拳頭力量，同時(shí)能為我國(guó)的外交和軍事斗爭(zhēng)提供一個(gè)回旋余地和有為空間，并與國(guó)際接軌。

海岸警備隊(duì)和海軍在職能上是有所區(qū)別的。海軍的主要任務(wù)是維權(quán)和反侵略，海岸警備隊(duì)的主要任務(wù)則是執(zhí)法，是維護(hù)海上正常的漁業(yè)、交通秩序。如果出現(xiàn)摩擦，可以先由海岸警備隊(duì)出面，如果危機(jī)失控，有可能升級(jí)為一場(chǎng)沖突，海軍再出面。海岸警備隊(duì)的存在是危機(jī)處理的一個(gè)重要階段。

環(huán)球人物雜志：日本的海上維權(quán)執(zhí)法力量原本也很分散，但2001年日本成功實(shí)現(xiàn)各部門間的精簡(jiǎn)整合。這對(duì)我國(guó)又有何借鑒意義？

楊毅：這其中有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)最值得我們關(guān)注。一是形勢(shì)所迫。國(guó)內(nèi)外發(fā)展形勢(shì)逼得你沒(méi)有別的辦法，只能做出改變，否則國(guó)家利益將受到嚴(yán)重?fù)p害。二是任何改革都必然遭遇阻力，特別是相關(guān)部門的既得利益者，往往不愿意放棄自己的權(quán)利，這都是現(xiàn)實(shí)，因此國(guó)家高層必須下定決心，堅(jiān)決推進(jìn)。

環(huán)球人物雜志：在當(dāng)前條件下，我們要想建立這樣一支隊(duì)伍，您有何建議？

羅援：制度層面上，還缺乏一個(gè)宏觀的、權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)部門。

楊毅：制度之外，主要是一些歷史遺留下來(lái)的問(wèn)題。比如，各部門對(duì)海上維權(quán)的認(rèn)識(shí)、看法和各自力量的使用上，還存在著一些慣性，都亟待打破。從各個(gè)涉海部門來(lái)說(shuō)，應(yīng)該有大局觀，舍得放棄部門利益，統(tǒng)一服從國(guó)家需求，由中央統(tǒng)一考慮如何合并、如何調(diào)整。從中央層面來(lái)說(shuō)，應(yīng)該快刀斬亂麻，而不能再猶豫。越猶豫，越往后推，對(duì)我國(guó)海洋權(quán)益的維護(hù)越不利。

編輯：張建魁 肖瑩 美編：苑立榮

編審：劉愛(ài)成