11月8日，中共中央總書記胡錦濤在中共十八大作報(bào)告時(shí)提到，要“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”，引起社會(huì)輿論的高度關(guān)注。

而今年兩會(huì)期間，國(guó)務(wù)院總理溫家寶曾承諾，在其任職的最后一年，政府將做幾件困難的事情，其中“第二件事情，就是要制定并出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例，真正保障農(nóng)民承包地的財(cái)產(chǎn)權(quán)”。

《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）能否兌現(xiàn)溫總理“兩會(huì)”承諾，于今年年底制定出臺(tái)？

《投資者報(bào)》記者近日多次致電負(fù)責(zé)牽頭起草《條例》的國(guó)土資源部相關(guān)部門，未獲答復(fù)。記者查詢國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院法制辦網(wǎng)站也未見到關(guān)于該條例進(jìn)展情況的通報(bào)。

研究中國(guó)土地問(wèn)題長(zhǎng)達(dá)30余年，多次以政協(xié)委員、學(xué)者身份向政府相關(guān)部門提出改革建議的清華大學(xué)教授蔡繼明近日接受記者采訪時(shí)表示，按照目前的工作進(jìn)度，《條例》要年底出臺(tái)比較困難。

他認(rèn)為，“《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的出臺(tái)還涉及上位法《土地管理法》的修訂，農(nóng)村土地問(wèn)題已經(jīng)到了必須從頂層制度上加以通盤考慮的時(shí)候，而不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳?！?/p>

九成土地征收違憲

與快速發(fā)展變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)相比，現(xiàn)行土地管理法規(guī)已經(jīng)嚴(yán)重滯后，這已成為官方和學(xué)界的一致共識(shí)。

現(xiàn)行《土地管理法》最近一次修訂是在2004年，其中很多條文已經(jīng)滯后于2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》。2010年，《土地管理法》修改已列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃，今年政府工作報(bào)告更是提出，要在年底之前完成《土地管理法》和《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的修訂工作。

8月21日，中共中央辦公廳法規(guī)局召開了一場(chǎng)小范圍的“農(nóng)村土地征收制度改革問(wèn)題”專家座談會(huì)。受邀參與該座談會(huì)的蔡繼明教授告訴記者，座談會(huì)就現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度存在的主要問(wèn)題、改革農(nóng)村土地征收制度的意見和建議、修訂土地管理法和制定集體土地征收補(bǔ)償條例的建議等三方面進(jìn)行了探討。

“與會(huì)專家較普遍的建議是，今后集體土地征收應(yīng)嚴(yán)格限制在公共利益需要，逐步縮小征地范圍，同時(shí)盡快推動(dòng)集體建設(shè)用地入市?！辈汤^明表示。而從相關(guān)部門反饋的態(tài)度來(lái)看，對(duì)“縮小征地范圍”、“提高征地補(bǔ)償”并無(wú)異議，但強(qiáng)調(diào)除涉及公共利益的領(lǐng)域需要繼續(xù)征地外，“城建開發(fā)”依然要被納入可征地范疇。至于集體建設(shè)用地入市，有關(guān)人員“態(tài)度依然謹(jǐn)慎”。

蔡繼明告訴本報(bào)記者，“按照我對(duì)憲法的理解，政府征收農(nóng)民土地的依據(jù)只有城市規(guī)劃，只要列入城市規(guī)劃范圍，政府就可以動(dòng)用行政權(quán)力征收農(nóng)村土地。但憲法還規(guī)定，國(guó)家為了公共利益需要，可以征收農(nóng)民土地，并給予補(bǔ)償。這樣兩者就出現(xiàn)了矛盾，國(guó)家在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中不是出于公共利益的征地可能就屬于違法?！?/p>

“改革開放30多年來(lái)，對(duì)農(nóng)民征收的土地用于公共利益的不過(guò)10%-20%”，也就是近90%的土地征收行為違反了憲法。”蔡繼明在各種場(chǎng)合多次呼吁征地應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益需要。

記者注意到，有官員表示，不可能完全局限按公益性來(lái)劃征地范圍，還是要充分考慮到工業(yè)化城市化發(fā)展的需要，應(yīng)該將“城建開發(fā)”列為新的征地條目。

征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低

征地制度改革主要包括兩大方面的內(nèi)容，征地補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)構(gòu)以及征地范圍。蔡繼明說(shuō)，其中重點(diǎn)涉及《土地管理法》第四十七條的規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”；“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。

“按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，這一條款實(shí)際上剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，所謂土地發(fā)展權(quán)就是改變土地現(xiàn)有用途或土地利用強(qiáng)度的權(quán)力。依照現(xiàn)行規(guī)定，從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的巨大利差，農(nóng)民一分錢也得不到。”蔡繼明告訴記者，“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低確實(shí)是亟待改變的嚴(yán)峻問(wèn)題，但更重要的是要明確限定征地范圍，從而縮小征地規(guī)模?！?/p>

根據(jù)國(guó)土資源部耕地保護(hù)司公布的一項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示：2010年，地方政府從農(nóng)民手中征一畝地平均支付3萬(wàn)元，而地方政府轉(zhuǎn)手出讓一畝地平均進(jìn)賬43萬(wàn)元。

蔡繼明曾公開表示對(duì)征地制度的批評(píng)，“現(xiàn)在的土地制度使地方政府有200%的積極性去低價(jià)征收農(nóng)民土地，高價(jià)出讓。一屆政府將今后十屆政府的土地使用權(quán)、出讓權(quán)都拿走了。”

早在2008年，中共十七屆三中全會(huì)就提出了集體土地和國(guó)有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等改革目標(biāo)。同時(shí)強(qiáng)調(diào)要逐步縮小政府行政征地的范圍。蔡繼明在接受本報(bào)記者采訪時(shí)多次提到中共十七屆三中全會(huì)精神。然而，由于《憲法》相關(guān)規(guī)定和《土地管理法》修訂等配套改革尚未完成，這一既定目標(biāo)推進(jìn)緩慢。

“《條例》的出臺(tái)必然要涉及到上位法《土地管理法》的修訂。要根本解決征地問(wèn)題單憑《土地管理法》和《集體土地征收補(bǔ)償條例》還不行，還會(huì)涉及到憲法相關(guān)條款的修訂，憲法規(guī)定城市土地皆為國(guó)家所有，從而限制了農(nóng)村集體土地自由流通進(jìn)入城市的渠道。”蔡繼明說(shuō)，“在修改憲法比較困難的情況下，可以由全國(guó)人大常委會(huì)做一個(gè)司法解釋，就是城市土地性質(zhì)可以是國(guó)有和農(nóng)村集體所有，甚至將來(lái)包括農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓形成的私有制?！?/p>