1900年春夏之交，中國外交失去了方向。清廷一方面向外國人承諾從速剿滅義和拳，恢復(fù)秩序與和平；另一方面出于內(nèi)政等復(fù)雜原因，違背與各國公使達(dá)成的諒解，讓對外強(qiáng)硬的毓賢異地復(fù)出，為中外溝通增添了變數(shù)。

清政府的這些不確定使義和拳民眾大規(guī)模向京津地區(qū)集結(jié)。按理說，清廷自定鼎中原起，就構(gòu)建了強(qiáng)大的維穩(wěn)模式，京津地區(qū)的防護(hù)對付外敵或許不堪一擊，但對付義和拳這樣的民間勢力卻非常輕松。不是清政府故意放水，義和拳根本不可能進(jìn)入北京，更不可能在城里安營扎寨，為所欲為。

義和拳鬧京城，在中國人看來或許并不可怕，但在外國人眼里卻非常危險(xiǎn)。鑒于此種情形，各國公使循例從大沽口調(diào)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)前往北京，加強(qiáng)對公使館及外國人聚集地區(qū)如西什庫教堂等重要目標(biāo)的警衛(wèi)，防患于未然。

然而，誰也想不到的是，擁有現(xiàn)代化裝備的西摩聯(lián)軍自天津出發(fā)后，竟然在京津路上被義和拳民眾圍困了17天。6月26日晨，西摩聯(lián)軍在后援部隊(duì)接應(yīng)下倉皇逃回天津租界紫竹林。

從各國立場看，西摩聯(lián)軍之所以在京津路上行進(jìn)困難，主要是其后路被清軍控制，后援部隊(duì)不能及時(shí)提供支援。為確保各國公使安全，讓聯(lián)軍方便進(jìn)京，就必須設(shè)法占據(jù)北京東大門——大沽炮臺。

因軍事地位極為重要，大沽自古以來即為海防重鎮(zhèn)。此時(shí)駐防大沽口的清軍約三千人，天津鎮(zhèn)總兵羅榮光為要塞最高指揮官。此外，還有北洋海軍統(tǒng)帥葉祖珪的“海容”號巡洋艦以及“海龍”等四艘魚雷艇停泊大沽口內(nèi)。距炮臺數(shù)十里，還有不少清軍主力駐扎。

各國海軍將領(lǐng)6月16日上午在“俄羅斯”號巡洋艦集會，決心不惜代價(jià)奪取大沽炮臺，限定大沽炮臺中國守軍移交時(shí)間為次日（17日）凌晨二時(shí)，“如兩點(diǎn)鐘不讓出營臺，定即開炮轟奪”。這份經(jīng)各國海軍將領(lǐng)簽字的會議記錄稍后分別送交直隸總督裕祿和炮臺守軍將領(lǐng)羅榮光提督。

羅榮光收到聯(lián)軍最后通牒時(shí)并沒有驚慌失措，義正辭嚴(yán)拒絕了聯(lián)軍要求。他下令各炮臺投入戰(zhàn)斗準(zhǔn)備，同時(shí)派專人向裕祿求援。然而，裕祿并未意識到問題的嚴(yán)重性，以“力顧津郡”為由拒絕了羅榮光的請求。豈料各國海軍將領(lǐng)早就估計(jì)到了羅榮光會向裕祿求救，因此并未向羅榮光、裕祿同時(shí)提交最后通牒。直至17日上午十點(diǎn)，法國駐天津總領(lǐng)事杜士蘭方才將文件交給裕祿，此時(shí)大沽炮臺已被聯(lián)軍占領(lǐng)三個(gè)小時(shí)了。

收到照會時(shí)，裕祿已得知大沽炮臺失守，中國守軍損失慘重。但為了回避自己不出兵援救的責(zé)任，他用六百里加快報(bào)告朝廷，僅說各國要求清軍交出大沽炮臺，卻故意不報(bào)炮臺已被占領(lǐng)的事實(shí)。此“時(shí)間前移”的報(bào)告給朝廷制造了錯覺，以為列強(qiáng)欺人太甚，竟然向中國索要大沽炮臺。為尋找應(yīng)對辦法，慈禧太后19日下午在儀鑾殿緊急召集御前會議。

會議召開時(shí)，慈禧太后和朝中大臣尚不知大沽炮臺已失守，他們的討論以聯(lián)軍索要大沽炮臺為前提。換言之，也就是如何回應(yīng)聯(lián)軍將領(lǐng)要求的問題，僅僅是外交爭端一類的事情。此后數(shù)日，清廷仍通過各種方式詢問大沽炮臺情形，足以說明清廷并不知道天津真相。大臣們普遍認(rèn)為，聯(lián)軍索要大沽炮臺將引發(fā)嚴(yán)重政治危機(jī)，權(quán)衡利弊，他們所能做的就是必須堅(jiān)決拒絕列強(qiáng)這一要求，至少在外交上要做出準(zhǔn)備破裂的姿態(tài)，以期各國海軍將領(lǐng)在中國政府強(qiáng)硬表態(tài)后能回心轉(zhuǎn)意，放棄強(qiáng)索。

大致原則決定后，慈禧太后準(zhǔn)備用強(qiáng)硬的外交姿態(tài)迫使各國讓步，她命令總理衙門大臣許景澄給11國公使及總稅務(wù)司赫德送去同文照會。此照會后來被解讀成“宣戰(zhàn)詔書”，以為清政府在向11國宣戰(zhàn)。而當(dāng)時(shí)的世界，向這11個(gè)國家宣戰(zhàn)，就意味著“向世界宣戰(zhàn)”。

照會稱，法國駐天津總領(lǐng)事杜士蘭17日照會直隸總督，稱各國水師提督統(tǒng)領(lǐng)限至18日兩點(diǎn)將大沽炮臺交給伊等收管。逾此時(shí)刻，即當(dāng)以力占據(jù)等語。聞之殊為駭異！中國與各國向來和好，乃各水師提督遽有占據(jù)炮臺之說，顯系各國有意失和，首先開釁?，F(xiàn)京城義和團(tuán)紛起，人情浮動，貴使臣及各眷屬人等在此使館情形危險(xiǎn)，中國實(shí)有保護(hù)難周之勢。應(yīng)請于24點(diǎn)鐘之內(nèi)帶同護(hù)館弁兵等妥為約束，速即起行前往天津，以免疏虞。

清政府突然發(fā)來的照會在外交團(tuán)引起極度恐懼，外交官和眷屬皆有喪心失魄之狀。然而，各國使館對天津究竟發(fā)生了什么事并不清楚，因?yàn)榫┏堑幕靵y，使他們與天津的聯(lián)絡(luò)早已中斷。他們沒有得到天津任何消息，不知道通往大沽的鐵路已遭威脅，不了解各國海軍將領(lǐng)采取行動的急迫性。對各國公使來說，總理衙門的最后通牒確實(shí)出乎預(yù)料。

最后通牒送達(dá)公使館之初秘不示人，然不久人人皆知。當(dāng)幾乎所有外交官及眷屬都知道此事后，他們不僅高度恐慌，甚且引起相當(dāng)騷亂。據(jù)親歷其事者記述：人人皆注目于11公使，人人要求設(shè)法，群失管束，哄然如顛狂。11國公使通宵協(xié)商，也沒有找到什么方案。

其實(shí)，仔細(xì)分析這份詔書內(nèi)容和事情前因后果，這份文件只是中國政府一個(gè)強(qiáng)硬的外交立場宣示。清政府認(rèn)為各國索要大沽炮臺毫無道理，已不是友邦應(yīng)該做的事情。既然各國執(zhí)意索要大沽炮臺，那外交官就下旗走人，戰(zhàn)場上見。只是因?yàn)楹髞淼氖虑闆]有按照這個(gè)邏輯發(fā)展，方才使這個(gè)照會被附加上許多不曾有的意思，以為清政府向世界宣戰(zhàn)。