中國改革困境的癥結在于過分依賴頂層設計這一工程技術概念。由于社會問題的復雜性遠超任何工程技術，而且中國進行的是漸進式改革，不是從零開始的革命，因此，改革不具有頂層設計的空間，過于強調(diào)頂層設計，只會耽誤時機。

過去十年，中國改革舉步維艱，這是不爭的事實。而只有把準了其中癥結何在，才能對癥下藥，推進未來的改革。

那么，中國改革困境的癥結何在？流行的回答是，改革進入了深水區(qū)，利益關系錯綜復雜，利益集團勢力強大。筆者同意，這些都是公認的現(xiàn)象，但并不認為，這些是改革困境的癥結。試問，什么時候的改革沒有利益集團的阻撓？農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革，難道沒有因此而失去權力的基層干部的反對？價格市場化的改革，難道沒有各級物資計劃部門的干擾？分稅制改革，難道沒有部分（高至省級的）地方政府的阻礙？中國加入WTO的艱苦歷程中，難道沒有部分擔心受到國外企業(yè)沖擊的產(chǎn)業(yè)主導者的反對？

改革，在任何時候都需要沖破利益集團的阻攔，都要打破固有的利益格局。否則，就不是改革了。

我的觀點是，過去若干年改革困境的癥結，在于改革理念出了偏差，即過分依賴所謂頂層設計這一工程概念，一碰到實質(zhì)性困難，就呼吁頂層設計；一討論頂層設計，各種理論而非實際方案就層出不窮，甚至引出一些開倒車的理論呼吁。事實上，條件成熟的改革，本來推一把即可出臺；條件不成熟的改革，則可以就不同的方案試點再總結，但是由于過分強調(diào)頂層設計和系統(tǒng)論證，延誤了戰(zhàn)機。

本質(zhì)上講，改革是頂層設計搞不出來的；過分強調(diào)頂層設計，只會耽誤了改革。

頂層設計是工程概念，

不完全適用于社會變革

長期以來，我一直困惑，頂層設計這一提法來源何在。在最近一次的重要會議上，吳敬璉老師對此做了非常重要的解讀。他說，2001年國家信息化專家咨詢委員會召開會議，有一位工程院院士提出，國家信息化戰(zhàn)略不能拘泥于細節(jié)，必須把整體的框架設計好，用工程的行話說是頂層設計。追根索源，頂層設計是一個工程概念，指的是對整個系統(tǒng)的選擇，好比我們的手機是用安卓還是蘋果的iOS或者微軟的Windows系統(tǒng)，這對于工程技術而言毫無疑問是極其重要的。

但是，我們必須看到，社會問題不是工程問題，社會問題的復雜性遠遠超過工程。在工程領域，像三峽這樣的巨大項目，到底利大于弊還是弊大于利，多年過去了，仍然爭議紛呈。而中國的任何一項改革，從教育、醫(yī)療到公共財政，其復雜性遠遠超出三峽水利工程，因此，僅僅論證和設計是無法得出正確合理的答案的。

更重要的是，在工程技術領域，工程的基本出發(fā)點可以從零開始選擇，尤其是信息化這個新興技術，而在社會領域，絕大部分問題沒有這樣奢侈的選擇空間，用制度經(jīng)濟學的話說，是有路徑依賴的，必須從現(xiàn)有的制度出發(fā)，進行改造。也就是說，在社會領域，頂層設計的可能性是根本就不存在，頂層設計是遙不可及的奢侈品。1997年，新制度經(jīng)濟學學會召開成立大會，制度經(jīng)濟學大師、諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者羅納德·科斯發(fā)表主旨演講，我在現(xiàn)場，給我最深記憶的一段話是他講的一個寓言：小伙子指著一座山，問老者，請告訴我如何才能爬上它的頂峰，老者說，年輕人，你先看清楚你現(xiàn)在站的是什么地方，從這兒出發(fā)，你是永遠爬不上那座高峰的。社會制度的變遷往往比這個故事更殘酷：站在今天的位置，連哪座山峰能否爬上都搞不清楚，唯一清楚的是，朝著一個大方向不斷前進。

改革是演進，是頂層設計不出來的

改革不是革命。改革的本質(zhì)是對現(xiàn)有的制度進行不斷的改造，是一種制度的演進。因此，從本質(zhì)上講，它不可能有頂層設計這樣的奢侈空間。而反過來，革命是打破舊制度，從零開始。革命需要理念，需要頂層設計，只有把頂層設計搞好，革命才能成功，這就是多年前所說的，路線必須對頭，綱領必須正確。

當今中國，我想絕大部分百姓和學者應該同意，我們正在進行的不是一場轟轟烈烈的新革命，而是一場持續(xù)的改革。一個半世紀以來，中國的革命非常多，有成功的有失敗的，當今中國社會仍然不乏革命的激情，錯綜復雜的社會問題也往往喚起這種激情。正是在這樣的情況下，需要特別強調(diào)，中國現(xiàn)在從事的是制度演進，因此，這種演進必然是一步步的、具體的、漸進式的，不可能從整體上重新設計。

如果說，這種制度的演進過程可以重新設計的話，那么，這種說法在本質(zhì)上就和計劃經(jīng)濟能代替市場一樣—計劃經(jīng)濟的支持者們認為，計劃可以代替市場，甚至高于市場。改革的過程比平穩(wěn)的制度運行更加復雜，如果說計劃不能代替市場，那么，改革的進程更不可能計劃。依賴頂層設計搞改革，本質(zhì)等同于計劃代替市場。

回顧過去500年的近代世界史，英國就是漸進式制度變遷的典范。過去500年來，英國的政治經(jīng)濟制度不斷演進，但整個過程相對而言非常平穩(wěn)，而英國在歷史變遷中長期遵循經(jīng)驗主義，走一步看一步，不斷前進。尤其值得注意的是，英國從一個島國崛起為世界最大的帝國，又經(jīng)歷了帝國逐步崩潰的過程，然而，這一跌宕起伏的史詩般變化，并沒有給英國本土帶來巨大社會沖擊，這本身就是一個當代社會歷史的奇跡，非常值得我們尊重和研究。反觀法國，不斷的革命給社會帶來了巨大的沖擊。法國人是理想主義的，喜歡搞革命，從法國大革命到最近的金融危機，社會動蕩，起起伏伏，最后還是走了不少彎路。

金融危機爆發(fā)以來，英國式的漸進主義方略已經(jīng)顯示出其獨特的優(yōu)越性，而有浪漫主義革命情結的法國，至今仍然找不到解救危機的最終方案。在這次金融危機中，英國的處理是最成功的。英國央行最早提出了正確的救急方案—給金融機構注資。英國財政部也提出了正確的長期改革方案。盡管英國公共財政的狀況比意大利還糟糕，其赤字率遠大于意大利，但英國國債收益率卻是過去300年以來最低的。務實是英國人的智慧，也是英國制度演進的結晶。英國人從來不提大口號，只是一步步地往前進。反觀法國，金融危機爆發(fā)之后，法國總統(tǒng)馬上呼吁查經(jīng)典，比如《資本論》，信誓旦旦要重新設計資本主義，至今法國經(jīng)濟仍在苦苦掙扎。

頂層設計往往阻礙了實踐探索

某種程度上講，中國在過去這段時間里碰到的很多問題，有可能是頂層設計導致的。

一提頂層設計，人們馬上開始爭論，有的說這么干，有的說那么干，都覺得改革大方向出問題了，都覺得自己的理念比過去的改革實踐更高明。鄧小平反復講，他唯一的發(fā)明就是不爭論。他強調(diào)的是實踐，要拿事實說話。實事求是地講，很多爭論都是由頂層設計這個口號引出來的，一爭論就無休止。中國有理想主義的傳統(tǒng)，更有革命傳統(tǒng)，熱情極高，中國文字博大精深，同一科學概念，表述可以千差萬別，洋洋灑灑的論述往往流于激情，沒有原則的巨大差別，幾十年改革開放艱難培育出來的求真務實的精神往往在這一過程中消弭。

頂層設計設計出了不切實際的改革

中國過去一些不太成功的改革，可能正是由頂層設計理念導致的。

2008年實行的新《勞動合同法》就是一個典型案例。這一法律沒有經(jīng)過應有的充分調(diào)研和試驗，全國這么多行業(yè)、這么多地區(qū)，無論勞動密集型、技術密集型企業(yè)，還是經(jīng)濟發(fā)展水平差距很大的廣東、廣西、四川，都實行同一個《勞動合同法》。為了遵從這個法律，出現(xiàn)了很多造假行為，帶來了巨大的效益損失，每天都在挑戰(zhàn)著法律體系的嚴肅性。在這一問題上，更為穩(wěn)妥的辦法是在不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)試點，先形成行政條例，再逐步總結升華為法律條文。

另一個例子是個人所得稅。筆者長期提倡，個稅改革應該先試點，基于低稅率、寬稅基的原則在一些地方試驗，看看到底是不是促進了就業(yè)發(fā)展，是不是改善了收入分配，是不是增加了個稅總額。財稅專家常常反駁說，個稅改革要有頂層設計，因為一旦試點，勞動力就會套利。事實上，這種可能性被過于夸大了，其實資本的流動性是非常強的，以前各地區(qū)的企業(yè)所得稅有所不同，特區(qū)的稅率比較優(yōu)惠，但是，由于各個地方都有自己招商引資的辦法，同樣有大量資本留在內(nèi)地，受到更多因素影響的勞動力流動，更是如此。對于企業(yè)所得稅，我們都搞了試點，為什么個人所得稅不能試點？

改革原本沒有那么難，

一步一步往前走就是成功

現(xiàn)在，很多改革的條件已經(jīng)成熟，改革的動力非常充沛，只要我們順勢推進，從基層做起，改革仍然有巨大空間，不是非要在總體上和理論上規(guī)劃好了才允許下面試點。西方民主體制下，人們愛說的一句話是“所有的政治都是當?shù)氐恼巍保╝ll politics are local）。中國的改革，我認為可以套用一句話：所有的改革都是具體的改革（all reforms are specific），即必須從一個一個具體的事情入手切入改革。

現(xiàn)在很多民生問題，從住房到醫(yī)療到教育，包括保障房的建設、使用和分配，都亟需解決。解決與老百姓利益最密切相關的民生問題，本身就是改革的重要動力。對于這些問題，應當允許不同地區(qū)試點。比如教育問題就可以試點，這方面國外有大量的例子，如教育券、教育基金、在基本教育滿足的情況下允許擇校等等。此外，國際形勢也是改革的動力來源。很多金融方面的改革是被金融危機逼出來的，舊的國際金融體制對中國經(jīng)濟的發(fā)展形成了巨大制約，在金融危機之下，同樣需要改革。

從當前中國經(jīng)濟發(fā)展的階段看，大規(guī)模改革的條件已經(jīng)具備。最簡單、最直接的例子是利率市場化。我們以前擔心，利率市場化會使商業(yè)銀行利潤下降，現(xiàn)在，商業(yè)銀行利潤很高，這個問題至少短期內(nèi)不存在了。其實，如今商業(yè)銀行的貸款利率已經(jīng)市場化了，由于理財產(chǎn)品的出現(xiàn)，存款利率也部分市場化了，那為什么不能實行利率市場化改革呢？如果看不準，我們可以搞試點，例如，在實體經(jīng)濟發(fā)展很快但金融業(yè)不是很發(fā)達的山東進行試點，讓所有在山東經(jīng)營的各銀行支行都可以有更大的存款利率浮動空間。相比之下，溫州并不適宜成為金融改革的試點區(qū)，因為在溫州開放相當于對全國開放。

總之，當前中國的改革，不妨從英國的漸進式制度變遷中汲取經(jīng)驗，擺脫囿于頂層設計的無休止理論爭吵，通過調(diào)研、試點在實踐中切實推進改革步伐。過于強調(diào)頂層設計，只會耽誤改革的時機。