6月6日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，確定《商業(yè)銀行資本管理辦法（試行）》（下稱“《資本辦法》”）將于2013年1月1日開始實施，兩天之后，銀監(jiān)會公布《資本辦法》全文。

與之前的《征求意見稿》相比，新版本適當放松了監(jiān)管指標，其中包括擴大了合格資本的范圍，調(diào)整了部分風(fēng)險資產(chǎn)權(quán)重，安排了更為充裕的過渡期等。

新規(guī)仍將系統(tǒng)重要性和其他銀行資本充足率要求維持在11.5％和10.5％，但提高次級債等資本工具損失吸收能力，允許超額貸款損失準備計入資本，并對已發(fā)行不合格資本工具給予10年過渡期。

“這是監(jiān)管層和銀行充分溝通妥協(xié)的結(jié)果?！币晃粐写笮小鞍虸II”辦公室內(nèi)部人士如此評價。另一位不愿具名的股份制銀行負責(zé)人也表示，新版本更符合中國銀行業(yè)的現(xiàn)實，畢竟我們是一個發(fā)展中的新興經(jīng)濟體，不必完全照搬國際監(jiān)管規(guī)則。

此前，資本新政施行時間曾一推再推，由于新規(guī)將壓縮銀行利潤、提升資本需求，業(yè)內(nèi)爭議頗大，銀監(jiān)會數(shù)易其稿，僅2011年下半年以來，就組織四輪定量影響測算，并多次征詢銀行意見。

進入2012年以來，由于宏觀經(jīng)濟形勢走弱，原定于2012年7月1日實施的資本新規(guī)再次推遲。但2013年1月1日是第三版巴塞爾協(xié)議施行最終日期，同時，中國也有可能在明年迎來國際同業(yè)的監(jiān)管評估，監(jiān)管部門已“退無可退”。

在業(yè)界人士看來，幾經(jīng)修改的資本新規(guī)仍有諸多未竟之處。

“更確切地說，這是一個中國式的巴2.5版”，一位接近決策的研究機構(gòu)人士表示，“巴Ⅲ的精髓是引入宏觀審慎監(jiān)管，但國內(nèi)新發(fā)布的《資本辦法》更注重微觀監(jiān)管，于宏觀審慎處著墨不多?！?/p>

與此同時，下調(diào)小微企業(yè)貸款權(quán)重等舉措被業(yè)界人士認為有混淆資本監(jiān)管與宏觀政策之嫌。此外，資本新規(guī)實施還面臨著更為現(xiàn)實的問題，目前多數(shù)銀行達標合規(guī)仍存在障礙。

多位接受《財經(jīng)》記者采訪的業(yè)界人士仍認為，《資本辦法》的推出對于提升國內(nèi)銀行風(fēng)險管理水平和改變經(jīng)營模式意義重大。

“不能指望資本新規(guī)解決所有的問題，就像考駕照，有駕照不代表不會發(fā)生交通事故，但安全的幾率會上升。”北京正信嘉華管理顧問有限公司風(fēng)險管理條線部門總經(jīng)理袁先智說。

宏觀審慎短板

此次《資本辦法》傾向于微觀監(jiān)管，宏觀審慎方面的規(guī)定尚待細化。

2008年金融危機之后，巴塞爾委員會提出了第三版巴塞爾協(xié)議（“巴塞爾III”），巴塞爾III最重要的內(nèi)容是引入宏觀審慎的概念，以解決金融機構(gòu)的順周期性和關(guān)聯(lián)傳染性。

具體到監(jiān)管措施，銀監(jiān)會要求銀行在經(jīng)濟高速增長時計提逆周期超額資本，同時，為防止關(guān)聯(lián)傳染性，需要對系統(tǒng)重要性銀行進行識別和分類監(jiān)管。

銀監(jiān)會在《資本辦法》中規(guī)定了逆周期超額資本0-2.5％的要求，但對于其計提和運用的規(guī)則語焉不詳，采取了“另行規(guī)定”的方式。

“這種處理與銀監(jiān)會缺少跨周期的判斷能力有關(guān)?！鄙鲜鼋咏鼪Q策的研究機構(gòu)人士表示，“進行逆周期監(jiān)管的前提是準確地判斷周期，這需要對GDP、信貸增速等指標做通盤考慮，對于監(jiān)管機構(gòu)來說，宏觀經(jīng)濟分析并非強項。”

宏觀審慎的缺失涉及到了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)問題，有關(guān)方面需要在逆周期宏觀審慎管理框架下加強合作。

銀監(jiān)會也意識到了這個問題，在6月8日舉行的新聞通氣會上，銀監(jiān)會國際部主任范文仲表示，未來要加強與宏觀經(jīng)濟部門的協(xié)調(diào)，在制定相關(guān)標準的時候要多加溝通。

這種協(xié)調(diào)和溝通也將有助于對系統(tǒng)重要性銀行的識別和監(jiān)管，目前我國尚未公布系統(tǒng)重要性銀行的劃分標準，就已知信息來看，目前仍存在方法上的差異。比如銀監(jiān)會采用“分組法”，央行則傾向“連續(xù)法”。

2011年底，銀監(jiān)會借鑒國際標準，擬通過“規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、不可替代性、復(fù)雜性”四個指標衡量國內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行，并為每個指標設(shè)定了25％的權(quán)重，還就此在商業(yè)銀行內(nèi)部征詢意見。

銀監(jiān)會將根據(jù)上述指標對銀行分組，分在第一組的銀行將被作為系統(tǒng)重要性銀行追加1％的附加資本。

與之相對應(yīng)的是，央行行長周小川在2010年底時提議劃分標準采用系數(shù)法則，即先選取一個臨界銀行，將資產(chǎn)規(guī)模在臨界銀行之后的銀行與之相比，得到一個系數(shù)，然后以此計算該銀行的資本充足率。

上述接近決策的研究機構(gòu)人士稱，與系數(shù)法相比，分組法的方法偏于粗放，差異化監(jiān)管不足，有可能引發(fā)銀行做大規(guī)模的沖動，從而導(dǎo)致逆向激勵。該人士分析，如果按照分組法，商業(yè)銀行會意識到不管規(guī)模做多大，附加資本要求只是1％，會更傾向于擴張，而連續(xù)法則將按銀行的規(guī)模增長按比例計提資本，更具監(jiān)管的有效性。

讓步宏觀調(diào)控

除了逆周期資本監(jiān)管和系統(tǒng)重要性銀行規(guī)定還待完善外，下調(diào)小微企業(yè)的信用風(fēng)險權(quán)重等舉措被資深業(yè)界人士認為有混淆資本監(jiān)管與宏觀政策之嫌。

《資本辦法》將小微企業(yè)的信用風(fēng)險權(quán)重由100％下調(diào)至75％，標準普爾金融機構(gòu)評級董事廖強對《財經(jīng)》記者表示，中小企業(yè)信貸風(fēng)險普遍較高，為鼓勵支持小微企業(yè)信貸而人為降低貸款風(fēng)險權(quán)重，如果銀行在后續(xù)定價過程中做不到風(fēng)險準確定價，那么實質(zhì)是讓銀行補貼中小企業(yè)。

廖強指出，國際上對于小微企業(yè)的支持多是采取財政直接補貼的方式，而非通過銀行來進行交叉補貼。

上述接近決策的研究機構(gòu)人士建議，更好的辦法是在第一支柱上維持100％的權(quán)重不變，而在第二支柱上對小微企業(yè)風(fēng)險權(quán)重作出附加規(guī)定。

新資本協(xié)議的三大支柱，即最低資本要求、監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查和市場約束，其中最低資本要求是新資本協(xié)議的重點，該部分涉及與信用風(fēng)險、市場風(fēng)險以及操作風(fēng)險有關(guān)的最低總資本要求的計算問題。另外，監(jiān)管部門也可對銀行提出基于第二支柱的資本要求。

更為宏觀地看，資本監(jiān)管還存在和貨幣政策的協(xié)調(diào)問題，國務(wù)院參事夏斌曾對《財經(jīng)》記者表示，銀監(jiān)會資本新規(guī)帶有逆周期監(jiān)管含義，而央行的差別動態(tài)存款準備金也包含逆周期因素，二者疊加往往會使緊縮的效果加劇。

最高決策層已經(jīng)注意到了這個問題，國務(wù)院常務(wù)會議就要求加強監(jiān)管政策與產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、貨幣政策的配合協(xié)調(diào)。

事實上，監(jiān)管政策不僅需要與宏觀政策相配合，也要避免淪為宏觀調(diào)控的手段，廖強認為，不應(yīng)把資本規(guī)則作為實現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的手段。

從過往宏觀調(diào)控的經(jīng)驗看，銀行監(jiān)管的松緊始終與宏觀經(jīng)濟形勢緊密相關(guān)，在經(jīng)濟增速下行之際，監(jiān)管尺度往往會適當放松，在2009年4萬億刺激政策出臺之時，業(yè)界對監(jiān)管機構(gòu)“督促”銀行放貸的情況曾多有微詞。

進入2012年以來，國內(nèi)經(jīng)濟增速下滑與海外危機疊加，決策層對于資本新規(guī)的出臺更加謹慎，出于宏觀經(jīng)濟考慮，曾將原本定于2012年7月1日實施的資本新規(guī)再次推遲，而在此前，資本新規(guī)的施行時間已經(jīng)推遲了半年。

達標合規(guī)難題

為提高監(jiān)管資本要求的風(fēng)險敏感度、促進銀行風(fēng)險管理水平的提高，銀監(jiān)會允許銀行采用高級方法計量風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)，但前提是需要通過評估，在基本達標合規(guī)后才可實施。

《資本辦法》要求銀行對信用風(fēng)險、市場風(fēng)險和操作風(fēng)險計提資本，關(guān)于上述風(fēng)險資產(chǎn)的計量，有高級和低級計量法可供銀行選擇。資本計量高級方法包括信用風(fēng)險內(nèi)部評級法、市場風(fēng)險內(nèi)部模型法和操作風(fēng)險高級計量法。

一位接近銀監(jiān)會的知情人士透露，銀監(jiān)會已對五大行和招商銀行實施高級方法開展合規(guī)評估，并將于2012年底前完成對上述六家銀行的審批工作。

2007年，銀監(jiān)會曾發(fā)布執(zhí)行巴塞爾II的指導(dǎo)意見，2008年，幾家大行開始準備實施銀監(jiān)會發(fā)布的相關(guān)風(fēng)險管理規(guī)則，從2009年下半年開始，銀監(jiān)會對幾家大型商業(yè)銀行開始了巴塞爾II實施評估工作。

截至2010年上半年，銀監(jiān)會完成了第一輪評估，隨后又開始了第二輪評估，此后，一直要求各家銀行進行整改。

然而，由于國內(nèi)銀行尚未經(jīng)歷完整經(jīng)濟周期、數(shù)據(jù)年限不夠，評估達標并不容易。

“這相當于一臺機器，系統(tǒng)建好后，才能開始實施指標，可現(xiàn)在連機器運不運轉(zhuǎn)都不知道?！痹戎欠Q。

袁先智所擔憂的是，在系統(tǒng)未能正常運轉(zhuǎn)之際，推行新標準可能造成“運轉(zhuǎn)一天、休息三天”的結(jié)果。

2011年年中，銀監(jiān)會國際部處長王勝邦在新聞通氣會上表示，監(jiān)管部門希望以評估達標為契機，促使銀行提升風(fēng)險管理，而不追求在特定的時間點達標。

從國際經(jīng)驗看，由于資本管理水平的提升，達標合規(guī)的銀行以高級法計算出的資本充足率常比低級法算出來的低，這構(gòu)成使用高級法的正向激勵。

然而，據(jù)袁先智透露，在目前的情況下，很有可能出現(xiàn)幾大銀行用高級法算出來的資本充足率比使用低級法計算的還要高。他認為，這與中國市場化機制尚未完全建立有關(guān)，巴II、巴III中的計量方法所采取的假設(shè)均是基于自由市場，而在中國這樣的新興市場，利率、匯率改革尚未推進完成，因此，模型和相關(guān)假設(shè)天生水土不服， 還有一段過渡期的路要走。

不僅金融市場環(huán)境落后，中國在施行巴塞爾協(xié)議上也晚于西方發(fā)達國家。銀監(jiān)會培訓(xùn)中心主任羅平在2011年底的一次演講中指出，從與發(fā)達國家的監(jiān)管制度相差十幾年，一下子變成和國際上的時間表完全接軌，資本新規(guī)的實施對商業(yè)銀行和銀監(jiān)會的監(jiān)管水平都提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

中國商業(yè)銀行原有資本管理制度于2004年出臺，基本上是巴塞爾I的翻版，而巴塞爾I出臺于1988年，以2004年衡量，中國監(jiān)管制度落后西方國家16年。當時銀監(jiān)會要求商業(yè)銀行2008年全面達標，而西方發(fā)達國家銀行曾于1990年達標，達標時間上比發(fā)達國家晚了18年。

2004年，巴塞爾委員會出臺巴塞爾協(xié)議II，要求成員國2006年開始實施，在巴塞爾II出臺后，銀監(jiān)會在2004年提出了“雙軌制”政策，即對幾家大銀行施行巴塞爾II，并指定實行高級法，與此同時，中小銀行繼續(xù)施行巴塞爾I。

然而，巴塞爾III的出臺打亂了中國監(jiān)管制度既有推進節(jié)奏，銀監(jiān)會在2011年改為要求銀行“加快同時實施巴II和巴III”，這就意味著，大銀行不僅要實施巴 II，還要實施巴 III，而中小銀行從原來的不實施巴II變成既要實施巴II、也要實施巴III。

“對于許多中型銀行、城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行來說，其風(fēng)險管理基礎(chǔ)相對薄弱，同時實施巴II和巴III意味著較大的挑戰(zhàn)?！?畢馬威中國大陸金融風(fēng)險咨詢主管合伙人于冰稱。

對此，《資本辦法》作出了微調(diào)，新規(guī)適用范圍由征求意見稿中的“商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行和村鎮(zhèn)銀行”調(diào)整為“商業(yè)銀行”，而農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行改成“參照執(zhí)行”，但對何為“參照執(zhí)行”，《資本辦法》未作出詳細規(guī)定。

再融資壓力緩解

資本新規(guī)所導(dǎo)致的巨額融資需求曾最為銀行和投資者忌憚，為了緩解銀行的再融資壓力，《資本辦法》設(shè)定了6年的資本充足率達標過渡期，同時修改了資本定義，調(diào)整了風(fēng)險權(quán)重。

《資本辦法》要求商業(yè)銀行應(yīng)于2018年底前全面達到相關(guān)資本監(jiān)管要求，而在《征求意見稿》中，銀監(jiān)會曾按銀行種類不同分別規(guī)定了相對較短的過渡期。

更進一步，據(jù)《財經(jīng)》記者了解，為避免《資本辦法》實施初期出現(xiàn)商業(yè)銀行“融資擁擠”的現(xiàn)象，銀監(jiān)會將在《資本辦法》的實施配套文件中進一步明確過渡期內(nèi)商業(yè)銀行分年度資本充足率達標目標。

對于資本充足率計算公式，分子是合格的監(jiān)管資本，分母是風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)，意即資本的增加和風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)的減少，都將導(dǎo)致資本充足率的提升。

在資本方面，最受關(guān)注的調(diào)整是關(guān)于超額貸款損失準備計入資本的規(guī)定，之前銀監(jiān)會規(guī)定，超過150％的貸款撥備覆蓋率部分可計入二級資本，但在《資本辦法》中，這個比例下調(diào)至100％。

《資本辦法》規(guī)定，超額損失準備可分段計入二級資本，以150％的撥備覆蓋率為分割點劃分低級超額撥備和高級超額撥備，低級超額撥備計入二級資本受制于0.6％的上限，高級超額撥備全額計入二級資本。

同時，《資本辦法》亦修改了《征求意見稿》中關(guān)于銀行旗下證券公司持有“交易性或可供出售的股權(quán)資產(chǎn)”計提資本的規(guī)定，最新規(guī)定是該種資產(chǎn)納入交易賬戶計提市場風(fēng)險資本，無需在銀行賬戶下處理給予1250％的風(fēng)險權(quán)重。

另外，銀監(jiān)會還采納部分銀行建議，取消從資本中扣除“可供出售資產(chǎn)公允價值變動形成的未實現(xiàn)凈利得”的規(guī)定。

為了擴大銀行補充資本的渠道，銀監(jiān)會在近期成立了資本工具創(chuàng)新工作組，《財經(jīng)》記者了解到，監(jiān)管當局將盡快確定銀行資本工具創(chuàng)新的工作目標、基本思路和時間表。與此同時，銀監(jiān)會正在與銀行間市場交易商協(xié)會一起研究資本工具創(chuàng)新的課題。

“今年這方面工作會有較大進展?！狈段闹僭谛侣勍鈺媳硎?，“未來一方面鼓勵商業(yè)銀行提高利潤留存比例，擴大內(nèi)源性資本補充；另一方面探索通過發(fā)行優(yōu)先股、創(chuàng)新二級資本工具或開拓境外發(fā)行市場等方式籌集資本?！?/p>

在增加合格監(jiān)管資本的同時，銀監(jiān)會也微調(diào)了信用風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)權(quán)重系數(shù)，同業(yè)業(yè)務(wù)、表外業(yè)務(wù)及部分貸款品種的風(fēng)險權(quán)重有所下調(diào)，值得注意的是，對于地方政府融資平臺的風(fēng)險權(quán)重，銀監(jiān)會采取了更加靈活的方法。

在2010年底，銀監(jiān)會曾按照現(xiàn)金流覆蓋程度將融資平臺貸款分為全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋四類，并分別給予100％、140％、250％和300％的風(fēng)險權(quán)重，該規(guī)定當時曾引起銀行較大反彈。

資本新規(guī)中，監(jiān)管當局在第一支柱下明確融資平臺貸款的風(fēng)險權(quán)重統(tǒng)一為100％，同時將融資平臺貸款的特殊風(fēng)險資本要求納入第二支柱另行考慮。

信用風(fēng)險權(quán)重調(diào)整的同時，銀監(jiān)會亦將操作風(fēng)險資本系數(shù)由征求意見稿中的18％下調(diào)到15％，在《征求意見稿》發(fā)布時，銀監(jiān)會曾因我國操作風(fēng)險事故頻發(fā)的特點，將巴塞爾委員會規(guī)定的15％上調(diào)至18％。

瑞銀證券銀行業(yè)分析師勵雅敏在研報中表示，按照《資本辦法》靜態(tài)測算，將影響銀行業(yè)核心和總資本充足率分別下降62個及64個BP，而《征求意見稿》的潛在負面影響為79個及103個BP。

在勵雅敏看來，目前銀行已降低了規(guī)模增長速度，加之業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整和分紅政策變化，現(xiàn)階段上市銀行再融資壓力明顯得到緩解。

標準普爾報告稱，新規(guī)對銀行資本影響微弱，大銀行風(fēng)險調(diào)整后資本比率為6％－7％，資本實力“一般”。