中國“十二五”規(guī)劃綱要首次提出要“合理控制能源消費(fèi)總量”。國家能源局官員曾透露，總量控制目標(biāo)將分解落實(shí)到各地政府，并將受到嚴(yán)格控制和考核。

不過，在中國能源行業(yè)越來越市場(chǎng)化的背景下，推行總量控制這類計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的調(diào)控手段會(huì)否無果而終，在“十一五”期間并非沒有前車之鑒。如2007年公布的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》要求2010年全國年產(chǎn)規(guī)模為26億噸，而實(shí)際高達(dá)32.4億噸。

中國如果要推行能源消費(fèi)總量控制政策，必須考慮在國際氣候談判過程中，發(fā)達(dá)國家陣營為何遲遲在MRV（measureable可衡量、reportable可報(bào)告、verifiable可核查）透明度問題上不愿讓中國過關(guān)。

長期以來，由于國內(nèi)對(duì)私營經(jīng)濟(jì)抽樣調(diào)查的覆蓋面不足，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤窯的統(tǒng)計(jì)；社會(huì)誠信體系建設(shè)的缺失、統(tǒng)計(jì)口徑與國際慣例不接軌，比如交通用能的統(tǒng)計(jì)；政府壟斷與民營經(jīng)濟(jì)的博弈，比如在夾縫中求生存并以重油為原料的山東地方煉油廠；保密制度覆蓋面過于寬泛等原因?qū)е铝藝鴥?nèi)煤炭、煉油、交通用能、進(jìn)出口等領(lǐng)域長期存在統(tǒng)計(jì)失真的問題。

雖然近些年，中國政府花了很大的精力整治國民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)中的數(shù)字泡沫問題，但在全國范圍內(nèi)強(qiáng)推能源消費(fèi)總量控制政策，很可能讓國內(nèi)最近在統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)取得的成績(jī)功虧一簣。

因此，為了緩解煤炭、石油等過度開采與利用給國內(nèi)帶來的巨大的社會(huì)、環(huán)境壓力，中國如能大力推動(dòng)潔凈煤技術(shù)研發(fā)，并和主要貿(mào)易伙伴國就技術(shù)轉(zhuǎn)讓問題達(dá)成諒解，不但可以有效減緩國內(nèi)能源消耗過快的增長，也有利于中國在全球溫室氣體實(shí)質(zhì)性減排議題上發(fā)揮更加積極的作用。

中國政府一方面應(yīng)該在國內(nèi)盡快啟動(dòng)諸如碳稅及碳排放貿(mào)易試點(diǎn)等市場(chǎng)化的調(diào)控手段；另一方面還應(yīng)轉(zhuǎn)換思路，從國際煤炭貿(mào)易的角度來推動(dòng)國內(nèi)能源行業(yè)的全面治理以及全球范圍的溫室氣體減排。

而如能主動(dòng)建立起有美國、歐盟、俄羅斯、印度、澳大利亞等世界主要煤炭生產(chǎn)及消費(fèi)經(jīng)濟(jì)體參與的一個(gè)理想的小多邊機(jī)制，更對(duì)中國大有裨益。

發(fā)展?jié)崈裘杭夹g(shù)

近些年來，中國的煤炭國際合作主要集中在潔凈煤技術(shù)及氣候變化為主題的各種雙邊及多邊合作項(xiàng)目。

更加潔凈的煤炭技術(shù)（Cleaner Coal Technology，簡(jiǎn)稱潔凈煤技術(shù)），是指在煤炭開采、運(yùn)輸和利用過程中旨在減少污染與提高效率的加工、燃燒、轉(zhuǎn)化及污染控制等技術(shù)。世界各國的經(jīng)驗(yàn)表明，潔凈煤技術(shù)的應(yīng)用必須圍繞著整個(gè)煤炭產(chǎn)業(yè)鏈，并且需要技術(shù)和非技術(shù)領(lǐng)域的并行發(fā)展，以保證煤炭依然是一種可接受的能源。

歷史上，歐美發(fā)達(dá)國家在潔凈煤技術(shù)上曾長期領(lǐng)先全球，所以過去提起該領(lǐng)域的國際合作，主要是指中國如何引進(jìn)西方國家的技術(shù)。但是，由于發(fā)達(dá)國家日趨嚴(yán)格的環(huán)保條例、對(duì)氣候變化立法不確定性的擔(dān)憂以及本國市場(chǎng)的逐步萎縮，歐美各國在潔凈煤技術(shù)領(lǐng)域的研發(fā)基本上已經(jīng)停滯不前。

與此對(duì)比，從完全自動(dòng)化長壁開采設(shè)備和現(xiàn)代洗煤廠，到擁有100萬千瓦機(jī)組的超超臨界電廠以及工業(yè)煤氣化設(shè)施，中國已經(jīng)擁有全球最大規(guī)模的和最先進(jìn)的潔凈煤設(shè)施。

缺乏關(guān)鍵部件的生產(chǎn)能力，這經(jīng)常成為中國潔凈煤技術(shù)進(jìn)一步提高的主要障礙。但許多主要設(shè)備供應(yīng)商都進(jìn)駐中國，因此，從商業(yè)上講是可以購買到進(jìn)口部件甚至引進(jìn)相關(guān)制造技術(shù)的。

另外，考慮到中國有著接近世界消費(fèi)量一半的巨大國內(nèi)市場(chǎng)，未來全球?qū)崈裘杭夹g(shù)投入最大的公司、設(shè)備制造商和科研機(jī)構(gòu)最有可能來自中國。

在潔凈煤技術(shù)領(lǐng)域，中國政府需要轉(zhuǎn)變觀念的是，積極鼓勵(lì)本國潔凈煤技術(shù)研發(fā)短期內(nèi)全方位走到世界前列。同時(shí)，積極鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)及機(jī)構(gòu)走出國門，以自己的先進(jìn)技術(shù)為世界范圍內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)鏈的節(jié)能減排做出貢獻(xiàn)。

加大國際煤炭貿(mào)易

2009年以來，中國煤炭消費(fèi)量的快速增長以及“煤電頂?！笔蛊涑蔀槊禾?jī)暨M(jìn)口國。2010年中國煤炭進(jìn)口量高達(dá)1.65億噸，不過這只相當(dāng)于當(dāng)年國內(nèi)煤炭產(chǎn)量5％的水平?？紤]到國內(nèi)煤炭資源儲(chǔ)量巨大，中國在未來如果將國內(nèi)新增煤炭消費(fèi)量中的一部分通過煤炭進(jìn)口的方式來滿足，不但對(duì)國家能源安全沒有大的影響，還將帶來國內(nèi)、國外節(jié)能減排巨大的效益。

將國內(nèi)煤炭進(jìn)口與全國新增煤炭消費(fèi)量綁定的做法，首先可以立竿見影地抑制國內(nèi)煤炭開采的過快增長，這對(duì)于緩解煤炭規(guī)?？涨暗拈_采所帶來的煤礦廢棄物、地面沉降、水資源短缺、煤炭安全、交通基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸效應(yīng)等環(huán)境與社會(huì)問題意義重大。

另一方面，隨著國內(nèi)煤炭供需矛盾的緩解，各級(jí)政府部門完全可以騰出手來依法加大對(duì)國內(nèi)小煤窯的關(guān)停整治力度。

中國煤炭進(jìn)口量未來如大幅增加，必然進(jìn)一步推高國際市場(chǎng)的煤炭?jī)r(jià)格，這種漲價(jià)相當(dāng)于給國際煤炭貿(mào)易征收了一道碳稅，會(huì)抑制全球各國尤其是發(fā)達(dá)國家的煤炭消費(fèi)。這完全可以理解為中國對(duì)世界溫室氣體實(shí)質(zhì)性減排的貢獻(xiàn)。具體到國內(nèi)的情況，國際煤炭市場(chǎng)貿(mào)易的升溫預(yù)計(jì)會(huì)對(duì)國內(nèi)煤炭?jī)r(jià)格提供進(jìn)一步的支撐，而且在節(jié)能減排方面的效果會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)好過遲遲難以到位的國內(nèi)煤炭資源稅改革。

2010年，中國從美國創(chuàng)紀(jì)錄地進(jìn)口了477萬噸煤。不過美國對(duì)華煤炭出口的進(jìn)一步增加，受限于現(xiàn)有鐵路及港口容量不足，以及美國環(huán)保界對(duì)新建煤炭出口基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)烈反對(duì)。其實(shí)，如果考慮到美國煤炭開采的環(huán)境及安全標(biāo)準(zhǔn)大大超出中國的平均水平，加上美國出口的煤炭將有利用于中國淘汰落后小煤窯。那么從全球環(huán)境治理的角度來看，美國對(duì)華煤炭出口的增加其實(shí)是一件利大于弊的事情。

另外，美國對(duì)華煤炭出口的大幅增加有利于減少中美貿(mào)易的不平衡，對(duì)降低人民幣進(jìn)一步升值的壓力也有一定的幫助。而且，美國煤炭對(duì)華出口的大幅增長能夠降低相關(guān)產(chǎn)煤州對(duì)抑制美國國內(nèi)煤炭行業(yè)發(fā)展的政策在政治層面的反彈，換句話說，美國煤炭對(duì)華出口將利好美國政府和環(huán)保界在本國推動(dòng)溫室氣體減排的議程。

建立煤炭合作多邊機(jī)制

中國現(xiàn)已成為煤炭?jī)暨M(jìn)口國，并在世界煤炭貿(mào)易市場(chǎng)的影響越來越大，但中國在該領(lǐng)域的國際合作還沒有充分展開。

煤炭領(lǐng)域雙邊合作包括中日碳固存技術(shù)和煤制油技術(shù)合作項(xiàng)目、中澳潔凈煤技術(shù)聯(lián)合協(xié)調(diào)組織、中英潔凈煤技術(shù)轉(zhuǎn)讓計(jì)劃（現(xiàn)稱碳減排技術(shù)計(jì)劃）、中德環(huán)境合作、中國-南非煤液化合作，中國與美國、歐盟、日本、澳大利亞、加拿大、英國及印度等國的雙邊氣候變化合作項(xiàng)目。

中國也在亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計(jì)劃、碳固存領(lǐng)導(dǎo)人論壇、甲烷市場(chǎng)化伙伴計(jì)劃、亞太經(jīng)濟(jì)合作、未來發(fā)電動(dòng)議、綠色煤電動(dòng)議、全球變化研究亞太地區(qū)網(wǎng)絡(luò)、“東盟 +3”及中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會(huì)等平臺(tái)開展過煤炭領(lǐng)域的多邊合作。

雖然以上機(jī)制可以增強(qiáng)中國在煤炭國際合作領(lǐng)域的合作力度，但這些機(jī)制都存在以下不足之處：合作范圍過窄、項(xiàng)目周期有限、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足、中國不發(fā)揮主導(dǎo)作用、不以煤炭對(duì)話為主。因此，為了積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化、進(jìn)一步推動(dòng)國內(nèi)煤炭產(chǎn)業(yè)鏈的節(jié)能減排工作、加強(qiáng)中國參與國際煤炭貿(mào)易的力度，中國政府應(yīng)該率先發(fā)起世界主要煤炭生產(chǎn)及消費(fèi)經(jīng)濟(jì)體論壇（Major Coal Producing and Consuming Economies Forum）。

世界煤炭生產(chǎn)及消費(fèi)高度集中在為數(shù)不多的國家。2010年，中國一個(gè)國家的煤炭生產(chǎn)及消費(fèi)就達(dá)到了全球市場(chǎng)45％及48％的水平。

另外，中國、美國、印度、歐盟、澳大利亞、俄羅斯、印度尼西亞等七大煤炭生產(chǎn)國占了88％的全球產(chǎn)量，而中國、美國、印度、歐盟、日本、俄羅斯、南非等七大煤炭消費(fèi)經(jīng)濟(jì)體則消耗了全球87％的煤炭。

因此，中國如果能夠主動(dòng)發(fā)起有美國、歐盟、俄羅斯、印度、澳大利亞、印度尼西亞、南非及日本等國參與的世界主要煤炭生產(chǎn)及消費(fèi)經(jīng)濟(jì)體論壇，該論壇可以成為中國與其他會(huì)員國之間討論潔凈煤技術(shù)、煤炭國際貿(mào)易、應(yīng)對(duì)氣候變化、全球環(huán)境治理等重要議題的一個(gè)理想的小多邊機(jī)制。

在世界主要煤炭生產(chǎn)及消費(fèi)經(jīng)濟(jì)體論壇的以上成員中，中國、美國、俄羅斯、歐盟所代表的拯救國集團(tuán)（The Group of CURE Economies）應(yīng)該是該小多邊機(jī)制的核心成員經(jīng)濟(jì)體。

當(dāng)前國際秩序正由冷戰(zhàn)結(jié)束初期時(shí)以美國為主導(dǎo)的一極世界向以拯救國集團(tuán)為主導(dǎo)的多極世界發(fā)生著影響深遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)變，中國政府應(yīng)該認(rèn)真考慮在本世紀(jì)中葉前在拯救國集團(tuán)的框架下積極開展國際交流與合作。

由于發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家陣營會(huì)前在各自應(yīng)該享受的權(quán)利與需要承擔(dān)的義務(wù)問題上僵持不下，今年將于德班召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第17次締約方會(huì)議預(yù)計(jì)難以取得大的突破，而2012年必將成為國際氣候談判緊張而關(guān)鍵的一年。

中國將在2012年下半年進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)層權(quán)力交接，但是中國政府應(yīng)該妥善利用本國政策延續(xù)性方面的優(yōu)勢(shì)，盡快在南非德班氣候大會(huì)談判后進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整，以潔凈煤技術(shù)、可再生能源補(bǔ)貼的國際對(duì)話、國際煤炭貿(mào)易以及世界主要煤炭生產(chǎn)及消費(fèi)經(jīng)濟(jì)體論壇為切入點(diǎn)，一方面大力推動(dòng)國內(nèi)的節(jié)能減排工作，另一方面推行更加積極的國際化的氣候戰(zhàn)略。

作者為卡內(nèi)基國際和平研究院中國能源與氣候項(xiàng)目主任、高級(jí)研究員