2012年，中國提出的“睦鄰、安鄰、富鄰”外交政策即將進入第十個年頭。十年來，中國和周邊國家的關系取得了重大突破，中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)正式建立、上海合作組織成長、中國主導的六方會談機制在2005年發(fā)表“919共同聲明”，都標志著中國與周邊國家和地區(qū)的關系邁入了更加緊密、互利的新時代。

但2011年又是中國“睦鄰”政策遭受前所未有壓力的一年。六方會談被擱置了三年仍然無法啟動，上海合作組織除了反恐難以扮演更加活躍的區(qū)域安全和經(jīng)濟協(xié)調角色，中國-東盟自貿(mào)區(qū)啟動，卻無法有效降低中國與越南、菲律賓在南海問題上的爭議。再加上奧巴馬政府高調宣布“重返亞太”，中國周邊形勢處在冷戰(zhàn)結束以來新的低潮期。

2011警鐘：考驗友善鄰邦

2011年中國與周邊國家爭議不斷、麻煩不小。從與越南和菲律賓的南中國海領海之爭，到與緬甸和泰國的緊張局勢，曾經(jīng)良好甚至可謂友善的鄰邦關系突然之間有點風聲鶴唳。

2011年9月，緬甸決定擱置中國投資建設的密松大壩項目，令中國大為震驚。10月5日，13名中國船員在湄公河遇害。中國向來穩(wěn)固的南部和東南部邊境，已有近20年時間沒有發(fā)生任何麻煩，為何現(xiàn)在對中國如此不友善？

中國民眾對湄公河殺戮事件尤為震驚：為什么鄰國不把中國的利益放在眼里？為什么在中國和平崛起的背景下，保障中國公民海外人身安全和商業(yè)利益卻如此乏力？中國民眾對這些問題的焦慮，一定程度上左右著中國相關外交政策氛圍。

隨著卡扎菲在利比亞的倒臺，中國公司大約180億美元的投資面臨無法收回的風險。為此，許多人對撤僑決定感到不解或不滿。當然由于中國海外力量投送能力有限，利比亞又是個相對遙遠的國度，撤僑之外，中國維護商業(yè)利益的手段有限。但緬甸和其他湄公河流域國家被認為是中國的“好鄰居”，且完全在中國實力覆蓋范圍之內，中國人的安全和商業(yè)利益也受到威脅和挑戰(zhàn)，人們自然十分憤怒。

如今，中國在緬甸確有巨大商業(yè)投資。中資企業(yè)在緬甸修建的商業(yè)工程不僅有密松水壩，還包括一條連接緬甸和昆明的新輸油管線，這一輸油管線的建設成本估計為170億美元。中國還在大力修建中國-東盟“互聯(lián)互通”工程，通過建設連接中國和包括緬甸在內的高速公路和鐵路網(wǎng)絡，加強中國和東盟國家的經(jīng)濟、社會聯(lián)系。

“密松事件”和“湄公河事件”給這些項目的未來蒙上了陰影，如果中國無法通過及時有效的政策保障在東盟國家的商業(yè)投資，中國20年來在經(jīng)濟上推動與東盟的整合，實現(xiàn)中國-東盟睦鄰友好合作可持續(xù)發(fā)展的努力又有何意義？

從緬甸方面看，吳登盛政府自2011年3月上臺以來，為了與緬甸動蕩的克欽地區(qū)政治勢力分享權力，從而削弱地方軍閥，在密松大壩項目上明顯遷就地方勢力，不惜得罪中國。這顯然是緬甸政府叫停大壩建設的重要原因之一。

而中國投資者太過依賴中緬政治關系，對緬甸新政局缺乏足夠了解，低估了該項目的政治風險。在密松進行大壩投資和建設的中國電力海外投資公司，也暴露出大型國有企業(yè)海外商業(yè)操作模式上的缺陷。大型國有企業(yè)這些年在海外市場取得了巨大成績，也往往以為萬一有什么商業(yè)風險，政府可以兜底，出了危機政府會出手援助，因而常常疏忽在投資對象國培育和營造政治、經(jīng)濟和社會影響力。

“湄公河事件”則反映另一嚴峻現(xiàn)實。湄公河流經(jīng)五個國家，向來以販毒、賭博、走私等跨國犯罪的溫床著稱。中國經(jīng)濟的繁榮，使得其與湄公河流域地下經(jīng)濟有了越來越多的互動，13名中國船員遇害與這一趨勢有關。

避免類似悲劇再現(xiàn)，中國不是要展示“軍事肌肉”，而是要促進更為深入的多邊司法合作，共同打擊湄公河流域的跨國犯罪。2011年12月，中國和湄公河流域的主要國家老撾、泰國和緬甸啟動了湄公河流域的聯(lián)合護航，這為實現(xiàn)對該流域航運秩序和地區(qū)治安的多邊治理開啟了重要方向。

中國周邊：商業(yè)空間+安全要塞

多年來，在周邊地區(qū)推行“睦鄰、安鄰、富鄰”政策，是中國外交的戰(zhàn)略性舉措。中國的崛起必然深化自身和周邊國家的聯(lián)系，周邊國家和地區(qū)亦是中國重要的市場和商業(yè)空間；另一方面，周邊安全也是中國國家安全的戰(zhàn)略基礎，周邊不斷走向和平、穩(wěn)定和繁榮，是中國可持續(xù)的和平、穩(wěn)定和繁榮政策的關鍵。中國在周邊地區(qū)的商業(yè)開拓，不僅是“睦鄰、安鄰、富鄰”政策的具體體現(xiàn)，也是中國在外交和戰(zhàn)略上耕耘周邊的重要手段。

中國和周邊國家與地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來會越來越多，對中國也越來越重要。但隨著中國介入周邊國家和地區(qū)的程度越深，在“睦鄰、安鄰、富鄰”政策實行近十年之后，中國的周邊外交呈現(xiàn)復雜化趨勢。這是我們必須正視的嚴峻話題。

中國和東盟貿(mào)易額的增長速度，遠高于中國和發(fā)達經(jīng)濟體的貿(mào)易增長速度。2011年中美、中歐、中日雙邊貿(mào)易的同比增長，較同期中國進出口增速分別低6.6個、4.2個和7.4個百分點。

中國-東盟貿(mào)易仍然具有較大潛力，如何加大對東盟出口、縮小逆差（特別是通過落實中國-東盟自貿(mào)區(qū)企業(yè)對接項目），是中國未來擴大在東盟經(jīng)濟影響力的重中之重。

與此同時，隨著南海爭議不斷升溫，東盟在中國國家安全環(huán)境建設中的地位越來越突出。如果我們的外交和相關政策不能及時有效調整，盡管我們的睦鄰意愿寫在臉上、善鄰傾向充滿心間，但復雜的利益糾葛和微妙的地緣政治競爭，都可能給中國帶來重大沖擊和挑戰(zhàn)。

例如，2012年1月美國宣布和緬甸互派大使，美緬關系正在迅速走出過去20年的對立。南海問題更是已經(jīng)成為考驗中國周邊外交能力和眼光的試金石。

降低周邊煩心事：

中國該做什么？

根據(jù)中國周邊出現(xiàn)的新形勢和新問題，我們需要不斷評估、檢討和更新周邊外交政策與行動。中國的周邊外交如果不能走出新路子，單純的“睦鄰政策”很可能難以應對已經(jīng)變化了的新現(xiàn)實。有幾方面的建議值得思考：

首先，中國應該加大對周邊國家和地區(qū)的社會性影響，而不是僅注重政治高層往來和經(jīng)貿(mào)商業(yè)投資。單純基于互利的商業(yè)利益，周邊外交仍然缺乏堅實基礎。只有將中國在周邊的良好政治往來、商業(yè)擴展，與中國形象和中國元素相結合，通過塑造和爭取周邊國家和地區(qū)的“人心”，中國才能真正在周邊國家和地區(qū)站穩(wěn)腳跟，才能真正可持續(xù)發(fā)展。

中國要在周邊國家和地區(qū)樹立形象并爭取人心，不能僅是靠政府推進，而要發(fā)展多邊社會交往。中國公民在周邊的活動中舉止要得體莊重，中國的外交官和出訪官員要更多接觸當?shù)孛癖姾蜕鐣?，中國政府應有選擇地多資助周邊的非政府機構，為所在國的社會發(fā)展提供咨詢、教育和諸多渠道的聯(lián)系。

美、歐、日在東盟保持影響力的一個重要手段，就是通過各種非政府組織、基金會、智庫和教育機構，與當?shù)亟V泛聯(lián)系。相比之下，中國主要還是靠政府機構和企業(yè)活動。如果我們能夠大力資助和培養(yǎng)各種社會組織，鼓勵它們在中國周邊發(fā)展多層次的聯(lián)系交往，對中國提升周邊影響力將極有幫助。

為此，我們的對外宣傳和形象推廣需要有根本性的調整和體制性的改革。尤其應將對外宣傳的主體從政府轉向民間，充分發(fā)揮非政府組織等社會力量在國家形象推廣方面的作用。逐步建立廣泛的以社會組織為主體的海外活動網(wǎng)絡，是中國外交所需要的得力助手。這些社會組織所編制的網(wǎng)絡系統(tǒng)，在信息搜集和反饋、加強多層次社會交往并建立多渠道接觸影響機制等方面，這都將對中國政府大有幫助。

其次，我們需要從雙邊領域思考和學習，在區(qū)域合作中充實和加強區(qū)域和次區(qū)域層次上多邊合作的制度化。其中一個必須討論的話題，就是中國如何與周邊國家和地區(qū)共同提供必須的“公共品”。這不僅包括商業(yè)投資和貿(mào)易往來的制度環(huán)境與機制保障，還包括基于法治、人權和協(xié)調發(fā)展的“地區(qū)治理”模式，以及建立在多邊機制上的聯(lián)合行動和應對機制。

沒有一個區(qū)域治理的架構，單純建立在雙邊政府關系基礎上的重大利益關系，經(jīng)常是靠不住的。這不僅是因為周邊國家國內政治變動頻繁，更重要的是隨著中國崛起，中國周邊外交的地緣戰(zhàn)略效應也將不斷增強，主要國家間的地緣政治競爭有上升趨勢。建立不同問題領域內的區(qū)域治理架構，可以有助于協(xié)調各自的政策、并管控爭議。

中國有望成為21世紀東亞區(qū)域的主導性大國，那種簡單依靠政府間關系和企業(yè)經(jīng)貿(mào)往來的外交模式已經(jīng)過時。21世紀的中國，需要引領東亞區(qū)域建立更有效的多邊合作機制，兼容多層次友好關系發(fā)展所需要的區(qū)域共同治理模式。為此，面對中國周邊外交所出現(xiàn)的各種“煩心事”，中國外交需要升級。

第三，要加大對中國企業(yè)和公民在周邊活動的引導，既鼓勵大家“走出去”，又要嚴格遵守周邊國家和地區(qū)的法律，適應并尊重別人的風俗習慣，要引導中國企業(yè)和公民在外活動克制、內斂和得體，擔負起中國“民間外交”的重要使命。

近年來，許多中國企業(yè)和公民在周邊國家和地區(qū)的活動有失檢點。例如，參與境外賭博，搶購或走私貴重物品，參與當?shù)睾谏鐣顒拥?，這在相當程度上破壞了中國的聲譽。另外，在高端產(chǎn)品的供應方面，“中國制造”仍然缺乏足夠的競爭力。中國企業(yè)在周邊大量投資于資源、礦山等，也引起了當?shù)厣鐣牡钟|和矛盾。

中國與周邊國家和地區(qū)的利益沖突，一定程度反映了中國在周邊商業(yè)利益空間擴大與政治社會影響不足的反差。中國企業(yè)和公民有責任通過實干和善意，共同提升中國的周邊影響力，共同推進中國周邊外交不斷改進。

作者為北京大學國際戰(zhàn)略研究中心副主任、北京大學國際關系學院教授