一

上世紀(jì)80年代，西方各國相繼興起了一場強(qiáng)大的政府改革“運(yùn)動(dòng)”——傳統(tǒng)公共行政模式向“管理主義”或“新公共管理模式”轉(zhuǎn)變。它以采用商業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，引入市場競爭機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為核心內(nèi)容，被人們描述為一場追求“3E”（ECONOMY，EFFICIENCY，EFFECTIVENESS）目標(biāo)的管理改革運(yùn)動(dòng)。縱觀全球，盡管各國所進(jìn)行的改革內(nèi)容繁多、形式多樣，但基本上圍繞三條主線進(jìn)行：一是調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，做到管少管好。二是利用市場和社會(huì)力量提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府財(cái)力和服務(wù)能力的不足。三是改革政府內(nèi)部的管理體制，實(shí)行權(quán)力下放，確立政府提供服務(wù)的宗旨，重視公眾參與和政府的反應(yīng)能力，提高公共部門的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。因此形成了以市場為主導(dǎo)的英美模式，以政府宏觀調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合為特點(diǎn)的歐洲模式，以及以政府為主導(dǎo)的東亞模式三種基本公共管理模式。對(duì)于新公共管理的成效，人們的評(píng)價(jià)不同，各種批評(píng)也不絕于耳。但與舊模式相比，由于“新公共管理模式”在更大程度上適應(yīng)了當(dāng)代及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公共管理模式變更的需要，因而顯示了較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性和生命力。

二

教育作為一個(gè)重要的公共部門和一項(xiàng)公共事業(yè)，教育改革是同一時(shí)期政府改革運(yùn)動(dòng)的重要組成部分，也深受新公共管理理論和管理模式的影響。事實(shí)上，伴隨政府改革的浪潮，一場聲勢浩大的公共教育重建運(yùn)動(dòng)也在世界各國特別是西方發(fā)達(dá)國家展開。這場運(yùn)動(dòng)以提高公共教育體制效率為突破口，按照“掌舵”和“劃槳”理論，一方面政府加強(qiáng)了對(duì)教育的宏觀調(diào)控，同時(shí)不斷調(diào)整教育職能，實(shí)行教育管理權(quán)力下放和適當(dāng)分散；另一方面將市場經(jīng)濟(jì)要素引入教育，大力推進(jìn)教育面向市場的自由化改革，使教育朝著“教育的國家化”和“教育的自由化”兩個(gè)看似相反實(shí)則相輔相成的方向推進(jìn)。

教育國家化并不是指政府對(duì)教育的全面控權(quán)，而是按照“管少管好”的原則，從對(duì)教育大包大攬，轉(zhuǎn)向權(quán)力下放和分散，但又從全球化條件下維護(hù)國家競爭力的戰(zhàn)略高度出發(fā)，將對(duì)教育的控制轉(zhuǎn)向確保和提高國家的教育水準(zhǔn)，并因此采取了對(duì)教育內(nèi)容、教育質(zhì)量等進(jìn)行控制的國家化措施。以美、英等國為例，教育國家化的政策取向主要體現(xiàn)在：一是推行全國統(tǒng)一課程和考試制度。如美國以前沒有全國統(tǒng)一的教育標(biāo)準(zhǔn)，每州各自為政，在1990年制定的《美國2000年教育發(fā)展戰(zhàn)略》中，明確提出對(duì)英語、歷史、地理、數(shù)學(xué)、科學(xué)等五門核心課程分別制定新世界標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此建立“全美學(xué)業(yè)考試制度”。英國國家課程從1989年開始實(shí)施，在此基礎(chǔ)上的統(tǒng)考于1992年夏開始實(shí)施。二是削減教育經(jīng)費(fèi)和改革撥款制度。由于公共教育支出的擴(kuò)大并不能帶來教育的高質(zhì)量和管理高效率，加之經(jīng)濟(jì)“滯脹”導(dǎo)致的財(cái)政壓力，美、英等國采取了削減教育經(jīng)費(fèi)的做法，并將經(jīng)費(fèi)的有效使用與教育質(zhì)量掛鉤，以減輕學(xué)校對(duì)公共資金的過分依賴性。同時(shí)鼓勵(lì)學(xué)校與社會(huì)特別是與工商企業(yè)的聯(lián)系，使辦學(xué)經(jīng)費(fèi)渠道多元化，鼓勵(lì)加強(qiáng)校際間為爭取生源和經(jīng)費(fèi)而展開競爭。

教育自由化，也叫市場化，即在加強(qiáng)對(duì)教育內(nèi)容等宏觀控制的同時(shí)，國家采取政策措施，為教育創(chuàng)造一個(gè)更具有競爭性的類似市場的環(huán)境，把教育朝著自由化方向推進(jìn)。其中，最典型的是美國推行的“教育市場化重建”。其主要措施是將市場的自由競爭機(jī)制引入學(xué)校，把經(jīng)費(fèi)分配、人員調(diào)配和政策制定等權(quán)利下放到各個(gè)教育機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)教育的提供者和消費(fèi)者雙方在教育領(lǐng)域中的義務(wù)和責(zé)任，尤其是教育消費(fèi)者的選擇。通過民營化的形式把公立教育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鞴芾淼闹行⌒推髽I(yè)，參與市場競爭，促進(jìn)教育資源配置的最優(yōu)化。普遍地看，美、英等國教育自由化改革在多樣化的實(shí)踐中，存在共性的做法：一是增加地方教育控制權(quán)，擴(kuò)大去規(guī)章學(xué)校的數(shù)量，給予更多的學(xué)校以發(fā)展其個(gè)性特色的空間。二是通過繼續(xù)擴(kuò)大家長對(duì)公立學(xué)校的選擇機(jī)會(huì)和標(biāo)準(zhǔn)化考試來控制學(xué)校的辦學(xué)效能，實(shí)行對(duì)學(xué)校分權(quán)與問責(zé)并舉的政策，構(gòu)建教育系統(tǒng)與教育系統(tǒng)外部機(jī)構(gòu)、組織、團(tuán)體之間廣泛的伙伴關(guān)系?！靶１竟芾怼焙汀皩W(xué)校選擇”等把公立學(xué)校推向市場的做法，代表了教育自由化或者市場化最主要的走向。

“校本管理”即以學(xué)校為本的管理，是教育分權(quán)化的一種較為激進(jìn)的形式。它是把學(xué)校當(dāng)作教育改革的首要單元，并依靠重新配置資源（即賦予學(xué)校決策權(quán)）來推動(dòng)和維持改進(jìn)的首要手段。其主要內(nèi)容包括“權(quán)力下放”、“自主決策”、“家長、社區(qū)參與管理”。從進(jìn)展情況看，改革初期，校本管理對(duì)管理效率、教師表現(xiàn)、學(xué)生出勤、家長參與以及教育公平有不同程度的積極影響，然而在學(xué)校效能的最重要方面——改進(jìn)學(xué)生學(xué)習(xí)和提高學(xué)生學(xué)習(xí)成就方面，卻沒有明顯的影響。因此，近年來校本管理又提出了新的要求，如實(shí)行學(xué)校由外控式管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷W(xué)校民主式的自我管理；地方教育行政當(dāng)局在授予學(xué)校相當(dāng)大的自主權(quán)的同時(shí)，也讓學(xué)校肩負(fù)對(duì)等的責(zé)任，并加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的問責(zé)；要求校本管理的成果應(yīng)當(dāng)通過學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果的改進(jìn)來反映。適應(yīng)這些新的要求，在美國出現(xiàn)了具有更大自主權(quán)，在運(yùn)作中不受許多傳統(tǒng)公立學(xué)校規(guī)章限制，引入學(xué)校選擇市場機(jī)制的特許學(xué)校。

“學(xué)校選擇”指任何用于打破學(xué)生居住地與就讀學(xué)校所在地之間的關(guān)聯(lián)、旨在降低傳統(tǒng)公立學(xué)校地理位置限制的政策措施。傳統(tǒng)的公立學(xué)校體制是以地方政府壟斷的形式運(yùn)作的。在這種體制下，學(xué)生都必須到指定的學(xué)校就讀，沒有任何自主選擇的權(quán)利。這種體制的指導(dǎo)思想是政府本位，而不是學(xué)生本位，不利于學(xué)生的成長。在這種情況下，許多家長不得不選擇私立學(xué)校，從而受到成本、距離、民營學(xué)校的錄取標(biāo)準(zhǔn)等約束。比如，選擇私立學(xué)校，家長將不得不繳兩次費(fèi)，一次是以納稅的形式為他們所舍棄的公立學(xué)校繳費(fèi)，另一次是向私立學(xué)校繳納學(xué)費(fèi)。批評(píng)者認(rèn)為，這甚至比強(qiáng)迫孩子進(jìn)入教學(xué)質(zhì)量低劣的學(xué)校更不公正。但不管怎么說，學(xué)校選擇拓展了人們?cè)谧灾鬟x擇學(xué)校方面的權(quán)利，它既是保障受教育者權(quán)利的一種有效改進(jìn)形式，又對(duì)傳統(tǒng)公共教育體制形成了強(qiáng)烈的沖擊，因此被視為撼動(dòng)傳統(tǒng)公共教育體制的杠桿，在西方大行其道。為推進(jìn)學(xué)校選擇，各國政府采取了包括一系列以提高學(xué)生及其家長的自主性為目的的政策措施，如開放招生、教育券計(jì)劃、學(xué)費(fèi)稅收扣除和針對(duì)教育的免稅儲(chǔ)蓄等措施。

總而言之，為適應(yīng)上世紀(jì)80年代以來教育的政治經(jīng)濟(jì)背景與改革目標(biāo)變化的需要，對(duì)先行的被認(rèn)為使缺乏效率的公共教育體制和運(yùn)行機(jī)制作了調(diào)整，將公共教育有關(guān)的權(quán)利與責(zé)任在各有關(guān)當(dāng)事者（中央和地方政府、學(xué)校、家長和社會(huì)）之間進(jìn)行了重新的分配和平衡：一方面增加了中央政府在制定課程與課程標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)方面的權(quán)力，另一方面更多地下放了學(xué)校管理的權(quán)力；一方面強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)公立學(xué)校教育的內(nèi)容和成績?cè)u(píng)估要負(fù)起更大的責(zé)任，另一方面又引進(jìn)市場機(jī)制，以促進(jìn)學(xué)校提高其對(duì)家長和社區(qū)的責(zé)任感和對(duì)他們要求的關(guān)心。值得注意的是，教育改革既以自由市場經(jīng)濟(jì)為依據(jù)，但同時(shí)教育并沒有因此完全市場化，國家在教育中的作用仍是主導(dǎo)的。

三

建立和完善適應(yīng)我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的教育管理體制和運(yùn)行機(jī)制，是當(dāng)前教育改革的重要任務(wù)。而借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，特別是從西方發(fā)達(dá)國家開始政府改造以來公共教育體制改革實(shí)踐中吸取合理成分，對(duì)加速推進(jìn)國內(nèi)教育改革具有積極意義。

西方公共管理理論和實(shí)踐對(duì)我國教育改革的影響，首先是引起對(duì)傳統(tǒng)教育價(jià)值觀念的巨大沖擊。教育長期以來被認(rèn)為是典型的公共物品，國家?guī)缀鯄艛嘟逃聵I(yè)，并認(rèn)為這是確保教育公益性和教育機(jī)會(huì)公平分配的必然選擇。教育與市場的關(guān)系在理論界引起激烈爭論，迄今不衰，而且意見遠(yuǎn)未取得一致。盡管如此，教育體制的改革已全面推開。例如，市場化取向的教育改革曾經(jīng)出現(xiàn)形式多樣的探索，實(shí)際情況被有的學(xué)者描述為“灰色的理論，生動(dòng)的實(shí)踐”；教育管理體制特別是職業(yè)教育和基礎(chǔ)教育管理體制實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下地方管理為主的分權(quán)模式改革，同時(shí)不斷明確學(xué)校舉辦者、管理者各自的行為規(guī)范和權(quán)限，落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)；辦學(xué)體制上在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的前提下，鼓勵(lì)社會(huì)力量和多種所有制辦學(xué)，形成多元化辦學(xué)格局。在運(yùn)行機(jī)制上，出現(xiàn)許多市場化改革的類型，有學(xué)者根據(jù)市場介入程度的不同，概括為學(xué)校的象征性市場運(yùn)作、公立學(xué)校的局部運(yùn)作市場化、公立學(xué)?！耙恍芍啤钡氖袌龌\(yùn)作、轉(zhuǎn)制學(xué)校的市場化運(yùn)作、股份制學(xué)校的市場化運(yùn)作、教育中介組織的市場化運(yùn)作、教育券制度等。

總體看，公共管理的改革在不斷推進(jìn)，理論推陳出新，不斷完善，政府改革和社會(huì)環(huán)境下的教育改革方興未艾。科學(xué)地分析看待當(dāng)前教育改革的形勢乃至制定未來改革的政策和決策，必須堅(jiān)持辯證唯物主義的基本觀點(diǎn)和方法，正如市場導(dǎo)向的改革是一把雙刃劍，一方面它可以增強(qiáng)教育制度的靈活性、多樣性、自主性，擴(kuò)大學(xué)習(xí)者的選擇權(quán)，滿足不同消費(fèi)者的不同需求，提高學(xué)校辦學(xué)的責(zé)任意識(shí)和效率，改善教育資源配置方式并緩解國家投資的負(fù)擔(dān)；另一方面又可能造成教育資源和教育機(jī)會(huì)分配公平的缺失，導(dǎo)致許多倫理問題出現(xiàn)。要解決這一矛盾，必須在政府和市場二者之間尋求更好的平衡，換言之，對(duì)公共部門的市場化改革采取審慎的態(tài)度是正確的。要基于不同的教育領(lǐng)域的具體特征，采取各有側(cè)重的發(fā)展政策。對(duì)義務(wù)教育，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的責(zé)任和作用，以保證社會(huì)的公平，使人人都接受條件基本相同的教育。對(duì)非義務(wù)階段教育，還是應(yīng)鼓勵(lì)適度的市場化途徑，擴(kuò)大教育的供給，同時(shí)政府要強(qiáng)化制度性的安排，體現(xiàn)受教育權(quán)利分配的程序公正或形式上的公正，而不是保證結(jié)果的平等。■

（作者系國家發(fā)展改革委社會(huì)發(fā)展司副司長）