改革開放以來，我國國土空間開發(fā)呈現(xiàn)出較為混亂的現(xiàn)象，不少地方出現(xiàn)了濫開發(fā)現(xiàn)象，為了追求經(jīng)濟增長而對于土地及其它資源進行過度開發(fā)，并造成了生態(tài)和環(huán)境的嚴重破壞①。國土空間開發(fā)行為的不規(guī)范則是區(qū)域管理等多方面的體制機制以及相關政策不健全使然，因此優(yōu)化國土空間開發(fā)格局需要優(yōu)化國土空間開發(fā)的行為，需要優(yōu)化相關的體制機制和政策。

一、創(chuàng)新區(qū)域管理體制和機制

改革開放后，中央對地方政府下放財權和經(jīng)濟管理權限的經(jīng)濟和財政分權改革，以及與之相適應的行政體制放權讓利，構建了中國特色的經(jīng)濟體制激勵結構，極大地提高了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。這種被一些文獻總結為中國式財政分權的機制成為我國經(jīng)濟快速崛起的重要因素。地方政府追求本級財政收入和稅基的激勵機制設計，使得我國的地方政府成為“經(jīng)營性政府”。這種制度安排既有促進經(jīng)濟快速增長和重大基礎設施快速建成的“得”，也有各地公共服務供給不足和生態(tài)環(huán)境保護不力的“失”。從國土空間開發(fā)角度看，對于國土空間資源的粗放利用、各級政府對工業(yè)發(fā)展的偏好以及對生態(tài)空間的忽視和破壞就是“失”的具體體現(xiàn)。我國是一個發(fā)展中國家，加快經(jīng)濟發(fā)展仍是第一要務，如果說未來經(jīng)濟增長動力在很大程度上還需要充分利用中國式分權改革好處的話，那么落實科學發(fā)展觀和實現(xiàn)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中提出的“國土空間高效利用”的目標，則需要限制這種分權體制的缺陷，可以考慮的對策包括：

（一）減少財政層級，弱化地方政府的財政“主體”地位

有學者從完善省以下分稅制的角度提出要將目前的五級財政層級減少為三級，通過推行省直管縣、鄉(xiāng)財縣管與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革等改革措施，實現(xiàn)中央、省、市縣三級架構。減少財政層級在完善省以下分稅制的同時，也會削弱一些地方政府“獨立”財政主體地位，從而可以起到減少地方政府為追求經(jīng)濟增長和擴大稅基而片面發(fā)展工業(yè)項目動力的作用。因此，從優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的視角出發(fā)，也有必要減少財政層級。

（二）完善稅制，建立有利于地方政府履行促進社會發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境職能的財稅機制

從各國經(jīng)驗看，征收與當?shù)赝顿Y和生活環(huán)境密切相關的物業(yè)稅既符合我國依靠財產稅增加地方財源的改革思路，也有利于引導地方政府加強改善生產和生活環(huán)境以及提供公共服務水平。由于計稅依據(jù)和課稅范圍等方面所進行的調整，物業(yè)稅將會增加地方政府收入，因此，物業(yè)稅的征收可以起到糾正地方政府過于依賴GDP增長擴大財政收入的行為，并建立起地區(qū)政府履行職能與保持經(jīng)濟增長之間良性互動的長效機制。2011年初在重慶、上海啟動的“房產稅”改革試點在這方面邁出了一步，需要在總結經(jīng)驗的基礎上，加快擴大試點并在全國推廣。

（三）推進基層民主化進程，完善地方?jīng)Q策的制衡機制

經(jīng)濟向地方政府的分權，使得地方政府經(jīng)濟管理權限既集中又寬泛，而加強對于地方政府決策的制衡才能促進地方政府履行包括空間資源集約利用和環(huán)境保護職能在內的公共服務職能。有兩種路徑：一是加強中央政府的垂直管理。近年來開始實施的省以下土地垂直管理體制和國家土地督察制度基本上遵循這一思路。由于地方政府依然擁有信息優(yōu)勢和較強的博弈動力，這種制度是否有效，取決于中央政府為獲取全面信息愿意支付的成本和專職管理機構的獨立程度。在政府仍在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中具有重要地位的現(xiàn)階段，這一路徑也會在規(guī)范國土開發(fā)秩序中發(fā)揮一定作用。二是加強對地方政府決策的監(jiān)督。由于戶籍管理等方面的原因，目前通過居民“退出”和“用腳投票”機制還難以起到對地方政府的制約作用，但可以通過引入“呼吁”機制來改善地方政府的治理，培育和壯大社會組織是增加呼吁力量、增強對地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展決策監(jiān)督的重要手段。

二、穩(wěn)步推進土地制度改革

土地制度問題是優(yōu)化國土空間開發(fā)格局中無法回避的核心問題。優(yōu)化土地利用格局的前提是優(yōu)化土地利用方式，為此需要通過加大改革力度健全現(xiàn)行土地制度，以健全的制度引導、規(guī)范、約束土地利用方式，切實解決前文提及的城鄉(xiāng)土地低效利用問題。

（一）現(xiàn)階段重點完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策

第一，完善現(xiàn)行的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤方式是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展時期，現(xiàn)行土地用途管制和建設用地管理體制內生的制度安排。這一政策通過以復墾耕地面積作為條件，一定程度上改善了土地無序開發(fā)的狀況，同時，也在一定程度上起到了提高農村建設用地使用效率，改善農村進城務工人員在城鎮(zhèn)社保和住房水平的作用。針對在一些地區(qū)出現(xiàn)的問題，2010年年底，國務院出臺了《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》。今后一段時期需要落實國務院的文件精神，對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤加以規(guī)范和完善，趨利避害，核心是保護農民和農業(yè)利益。一是增加公眾特別是農民的參與程度。有關調查報告表明，通過民主協(xié)調，充分聽取當?shù)剞r村基層組織和農民的意見，確保農民有效參與，給予村民充分的參與權，可以實現(xiàn)農民居住條件改善和節(jié)約土地的共贏。二是保證農民生產生活用地，比如以縣為單位，不低于一定比例的增減掛鉤節(jié)余指標用于農民生產生活、農村住宅和農村基礎設施建設。三是保證節(jié)余指標收益全額返還，即節(jié)約的指標調劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益及時全部返還農村。

第二，拓展掛鉤內容?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》中提出了“三掛鉤”的探索方向，即城鄉(xiāng)之間用地、城鄉(xiāng)之間人地掛鉤和地區(qū)之間人地掛鉤?？梢钥紤]以主體功能區(qū)規(guī)劃為依托，實施差別化的土地政策，對吸納外來人員較多的優(yōu)化開發(fā)區(qū)或重點開發(fā)區(qū)的城鎮(zhèn)，在建設用地指標上給予支持，并可先占后補，近占遠補，跨年度平衡。同時，探索建立不同區(qū)域之間土地資源最優(yōu)配置協(xié)調機制，借鑒美國等國家“轉讓發(fā)展權”的做法，探索建設用地指標可以隨農民工帶到流入地的實施途徑，實現(xiàn)勞動力和土地指標跨地區(qū)再配置。

（二）加快建立健全土地市場體系

保護農民土地權益和提高土地資源配置效率的根本方法在于健全土地市場體系。中國分權改革的經(jīng)驗之一被認為是“做對激勵”（比如以經(jīng)濟增長為重要指標的政府官員績效考核制度），而非“做對價格”。但隨著改革的深化，進一步建立和健全市場機制，“做對價格”則應成為重點方向，合理的價格機制有助于引導合理的經(jīng)濟開發(fā)活動，這一點在包括土地在內的資源品利用中顯得尤其重要。

建立競爭性土地市場的關鍵是開放集體土地入市。國土資源部、農業(yè)部和財政部聯(lián)合發(fā)布《關于加快推進農村集體土地確權登記發(fā)證工作的通知》規(guī)定，力爭到2012年底把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經(jīng)濟組織，做到農村集體土地確權登記發(fā)證全覆蓋。確權的實現(xiàn)是進行市場交易的前提，因此，這項工作為開放集體土地入市、培育多元化的市場主體準備了前提條件。在此基礎上，需要按漸進改革的思路，通過在一些地區(qū)及一些領域先行試點的辦法，逐步加大集體土地入市的步伐。重慶的地票制度已經(jīng)進行了有益的探索，目前有關部門也已表示可以考慮批準一些地區(qū)進行在集體土地上建設公共租賃房的試點。應加強對這些試點的經(jīng)驗總結，加快推動集體土地入市。當然，建立開放的土地市場需要改革目前征地制度，嚴格限定征地范圍，即使是公益性征地也需要按市場價格補償農民，同時必須建立和健全第三方評估的機制。在此情況下，地方政府的職能主要在于提供良好交易環(huán)境，而不再介入土地指標交易，可以通過征收交易稅的方式增加稅收，稅收主要用于為進城務工人員及家屬改善公共服務的支出。

三、促進人口與經(jīng)濟布局相匹配

促進人口與經(jīng)濟布局的匹配基本有兩類政策路徑：一是將人口遷移②引導至經(jīng)濟活動集中地區(qū)。二是將經(jīng)濟活動引導至內地人口集中地區(qū)。在我國這種疆域廣大的大國，兩種路徑都應加強。

（一）促進農民工市民化

改善農民工，特別在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的農民工在就業(yè)地所享受的公共服務水平，在就業(yè)地實現(xiàn)市民化，使大量處于城鄉(xiāng)之間流動的農民工能夠真正遷移至就業(yè)地是我國實施第一路徑的重點。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中對于地方政府在人口遷移政策方面提出了要求，要求優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域實施積極的人口遷入政策，要求城市化地區(qū)要保障流動人口與本地人口享有均等的基本公共服務和同等的權益，但并未提及中央政府所應承擔的責任，因此有必要明確中央和地方各自的職責，完善促進人口合理流動的政策。

在滿足公民權利的公共品供給呈現(xiàn)為區(qū)域化和地方化的格局下，跨省流動農民工在就業(yè)地的市民化是務工人員市民化的難點和重點。鑒于解決跨省流動農民工對地方政府而言“外部性”更大，中央政府應重點支持跨省農民工集中流入的地區(qū)。在手段上可為專項轉移支付。在方式上將目前的在教育等領域的“以獎代補”改為“增量調整、獎補并用”，即從“十二五”時期開始從中央對地方轉移支付專項補助的增加額中，將一定比例轉移到農民工集中流入地區(qū)，專項用于對農民工集中地區(qū)的補助，并在此基礎上，對成績突出的城市進行一定的獎勵。中央對地方轉移支付分為一般性轉移支付、均衡性轉移支付和專項轉移支付。前兩者雖顧及了常住人口因素，但主要補助于中西部地區(qū)的地方財力，因此，可考慮從專項轉移支付的增量中一定比例用于對跨省農民工集中流入地區(qū)公共服務支出的補助。由于教育、衛(wèi)生和就業(yè)扶持等領域對于農民工的覆蓋面較大，在補助內容上可加強對這些領域的支持，可考慮將已有的補助規(guī)模擴大并調整補助項目，如在農民工就業(yè)培訓方面擴大補助規(guī)模，如在教育領域，從目前以補充公用經(jīng)費為主調整為加強對公辦學校新校舍建設的補助，以支持地方增加公辦學校資源。

對本省農民工流入集中的城市，省政府可采取與中央政府類似的做法，引導本省區(qū)的農村進城務工人員及其家屬在省內的重點地區(qū)常居和定居。

（二）推進中西部重點開發(fā)區(qū)制造業(yè)發(fā)展

在中西部地區(qū)有條件的地區(qū)加快制造業(yè)發(fā)展則是實現(xiàn)第二條路徑的重點。目前我國的產業(yè)政策已考慮到東西部之間的差異，實施了針對中西部地區(qū)的產業(yè)政策，如制定了《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產業(yè)目錄》，再如中發(fā)〔2010〕11號文件第一次明確提出對西部地區(qū)實行有差別的產業(yè)政策，支持西部地區(qū)發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)等。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》頒布后，需要實施按地帶設計和按主體功能區(qū)定位相結合的、分類管理的產業(yè)政策，促進中西部重點開發(fā)地區(qū)制造業(yè)發(fā)展，或者說促進制造業(yè)向中西部重點開發(fā)地區(qū)，特別是城市密集地區(qū)的集中。一是政策內容方面加以支持。按區(qū)域均衡和協(xié)調發(fā)展的要求，需要切實將一些重大制造業(yè)項目優(yōu)先在中西部國家重點開發(fā)區(qū)域布局，并在充分考慮資源環(huán)境承載能力和市場需求的情況下，將依托能源和礦產資源的資源加工業(yè)項目，優(yōu)先在中西部國家重點開發(fā)區(qū)域布局，以改變中西部地區(qū)資源開采業(yè)與加工制造業(yè)失衡的局面，促進中西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。同時，對于中西部的重點開發(fā)地區(qū)的農牧產品加工業(yè)以及勞動密集型產業(yè)給予支持，提高中西部地區(qū)重點地區(qū)對于農村轉移人口的吸納能力。二是政策手段和工具方面加以支持。在中西部地區(qū)資源開發(fā)地區(qū)，需要引導“嵌入型”企業(yè)特別是中央企業(yè)的發(fā)展與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相融合，使當?shù)啬軌驈挠?、氣、煤等資源開發(fā)受益，這有助于解決由嵌入型企業(yè)與當?shù)匕l(fā)展兩張皮而引發(fā)的對于資源的多頭開發(fā)，以及由此加劇的資源浪費和環(huán)境破壞。此外，還需要通過直購電、分段電價和運費補貼等特別政策支持西部地區(qū)資源加工產業(yè)的發(fā)展。

四、健全生態(tài)環(huán)境保護制度

一是逐步將生態(tài)補償制度化和法制化。從政府來看，需要加大財政對于生態(tài)補償?shù)闹С至Χ?，在各級政府進一步建立森林生態(tài)效益補償基金制度，并不斷提高國家級公益林補償標準。在總結試點的基礎上，全面實施草原生態(tài)保護補助獎勵政策，推進資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準備金制度，不斷擴大濕地生態(tài)效益補償試點。在借鑒國內外實踐經(jīng)驗的基礎上，制定頒布《生態(tài)補償條例》。二是建立以市場為基礎的環(huán)境資源價格機制，包括提高排污收費標準，完善污水處理收費制度，改革垃圾處理收費標準。三是積極引入市場機制，促進排污權交易市場的發(fā)展。四是加強社會組織對于生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》中提出要研究開征適用于各類主體功能區(qū)的環(huán)境稅等措施。開征環(huán)境稅是將環(huán)境成本內部化的重要措施，也是在國外行之有效的環(huán)境保護成本激勵機制重要環(huán)節(jié)。但成本內部化的重要前提是企業(yè)成本約束是“硬”的。如果地方政府是追求經(jīng)濟增長的經(jīng)營性政府，對于位于本地區(qū)的企業(yè)必然缺乏相應監(jiān)督，則企業(yè)的環(huán)境成本約束也只能是“軟”的，環(huán)境成本難以在企業(yè)內部化。因此，前文提及的加強社會組織的監(jiān)督在我國環(huán)境保護方面也十分重要?！?/p>

注：

①參見楊偉民，《混亂的國土資源開發(fā)》，經(jīng)濟學人，2010年第9期。

②遷移與流動不同，遷移是指在流入地定居。

（申兵，國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所）