國家“十二五”規(guī)劃綱要強調(diào)培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重的社會組織發(fā)展原則，充分體現(xiàn)了政府在今后五年乃至更長時期內(nèi)，對推動社會組織在社會管理領(lǐng)域發(fā)揮更大作用的政策意圖和決心。同時，從社會組織的發(fā)展訴求和人民群眾的需求角度來看，推動社會組織發(fā)展已經(jīng)成為一個毋庸置疑的社會共識和發(fā)展趨勢。那么，摸清現(xiàn)階段社會組織發(fā)展的基本情況和存在的問題，并針對性地解決這些問題就成為當(dāng)務(wù)之急。

一、我國社會組織發(fā)展的基本情況

（一）數(shù)量和結(jié)構(gòu)

改革開放以來，我國社會組織發(fā)育呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢。尤其是近年來，我國各類社會組織數(shù)量穩(wěn)定增長，質(zhì)量有所提升。截至2011年底，全國共有正式登記注冊的社會組織46.2萬個，比上年增長3.7%；其中社會團(tuán)體25.5萬個，比上年增長4.0%，占全部社會組織的55.19%；民辦非企業(yè)單位20.4萬個，比上年增長3.1%，占44.15%；基金會2614個，比上年增長18.8%，占0.66%。從目前我國社會組織發(fā)展數(shù)量和結(jié)構(gòu)來看，基金會發(fā)展得最快，基數(shù)很小，社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位發(fā)展較快，基數(shù)較大。其中，民辦非企業(yè)單位相比2001年數(shù)量增長了150%，增速最快，發(fā)展?jié)摿^大；社會團(tuán)體增長了97.7%。

目前的官方統(tǒng)計只針對三類正式登記注冊的社會組織，對備案制社會組織的情況缺乏全國性的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對在工商部門注冊的社會組織類型，以及既不登記、也不備案而實際運行的社會組織情況更是缺乏掌握，所以遠(yuǎn)不能體現(xiàn)出我國社會組織的實際發(fā)展情況。據(jù)專家預(yù)測，目前我國約有300萬社會組織未登記，近九成社會組織處于非正規(guī)狀態(tài)。按此規(guī)模估算，我國社會組織總量約在400萬家左右。

從社會組織從事的行業(yè)結(jié)構(gòu)看，2011年，全國社會團(tuán)體中，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類、社會服務(wù)類社團(tuán)在整個社會團(tuán)體結(jié)構(gòu)中所占比例持續(xù)保持較高水平，分別占20.43%和13.33%。民辦非企業(yè)單位中，教育類占比最高，占到51.4%，社會服務(wù)類和衛(wèi)生類其次，分別占比15.6%和10.6%。全國共有公募基金會1218個，占46.6%；非公募基金會1370個，占52.4%；境外基金代表機構(gòu)26個，占1%。非公募基金會的占比首次超過公募基金會，并且呈現(xiàn)出較猛的發(fā)展勢頭。

（二）社會貢獻(xiàn)

近年來，我國社會組織從業(yè)人員數(shù)量、固定資產(chǎn)金額、增加值及其比重均呈上升態(tài)勢，有效保障并提升了社會組織提供社會服務(wù)、參與社會管理的綜合能力。2007—2011年，社會組織從業(yè)人員數(shù)從456.9萬人增至599.3萬人，增長31.2%；固定資產(chǎn)總值從682億元增至1885億元，增長1.76倍；社會組織增加值從307.6億元增至660億元，增長1.15倍，占第三產(chǎn)業(yè)比重保持在0.32%左右。社會組織在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域呈現(xiàn)出日益活躍的發(fā)展態(tài)勢。

（三）分布情況

無論是社會組織總體，還是三種不同類型社會組織，在我國省域間的分布都非常不均衡，呈現(xiàn)出很高的空間集中度，少數(shù)省份擁有著較大部分的社會組織。根據(jù)赫芬達(dá)爾—赫希曼指數(shù)（IHH）①，民辦非企業(yè)單位的地理集中程度最高，然后分別是基金會和社會團(tuán)體。我們將每十萬人擁有社會組織個數(shù)作為衡量地區(qū)社會組織密度的指標(biāo)，根據(jù)圖1、圖2能夠清晰地反映出民辦非企業(yè)單位在各省的密度分布差距較大，社會團(tuán)體的省際密度分布較為平緩。

社會組織在省域內(nèi)的數(shù)量分布與人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化率、市場化程度相關(guān)。如果不考慮其他因素的影響，社會組織的數(shù)量與人口規(guī)模存在顯著的正相關(guān)，人口規(guī)模越大的省份，各類社會組織的數(shù)量和總體數(shù)量都越多，相關(guān)性達(dá)到0.859。各地社會組織的數(shù)量與GDP之間存在非常高的正相關(guān)關(guān)系，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的省份，各類社會組織的數(shù)量也越大。

二、社會組織發(fā)展存在的問題

（一）缺乏社會理念和環(huán)境基礎(chǔ)

首先，社會共治理念尚未培育起來。我國計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府一元化管理的慣性力量依然制約著人們的思想與行為。政府部門對社會組織參與社會管理仍然心存疑慮，不敢放手讓渡社會管理和社會服務(wù)空間；同時，政府對社會的長期全面介入，導(dǎo)致社會公眾對政府依賴心理根深蒂固，對政府之外的其他主體參與社會管理和服務(wù)缺乏基本的認(rèn)同和信心。其次，社會組織與政府部門及事業(yè)單位的關(guān)系尚未理順。許多社會組織都是在政府職能部門的主導(dǎo)下建立起來的，或者掛靠部門是政府機關(guān)，成為“官辦社會組織”，很大程度上依附于政府，難以自主運作。同時大量民辦的草根社會組織的生存空間狹窄，與官辦社會組織在資源獲取上存在不平等競爭。第三，社會組織成長發(fā)育的制度環(huán)境尚存在障礙。社會組織在稅收政策、投融資、土地和場所、人才隊伍等多個資源獲取環(huán)節(jié)缺乏順暢的制度保障，甚至存在制度掣肘，社會組織發(fā)展步履維艱。

（二）缺少政策指導(dǎo)和法律支撐

法律法規(guī)是社會組織發(fā)展的制度保障。目前我國社會組織發(fā)展缺乏制度層面的頂層設(shè)計，政策、法律上的支撐作用落后于現(xiàn)實需要，甚至出現(xiàn)空缺。對于社會組織的規(guī)范，主要依據(jù)國務(wù)院頒布的三個條例：《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》，以及相關(guān)的實施辦法。這三個條例立法層次比較低，制定或修訂時間都較早，有關(guān)規(guī)定及其內(nèi)容已不能適應(yīng)實踐發(fā)展需要。這就使得我國的社會組織培育發(fā)展依然存在著一定程度的隨意性和盲目性，就整體而言仍處于發(fā)展的初級階段，一些基本的問題至今還未得到很好地解決。比如各地政府運用財政資金以及福利彩票公益金購買社會組織服務(wù)，至今還未見統(tǒng)一的法律條款加以明確規(guī)范，有些地方甚至尚未制定明確的購買機制就急于撥付財政資金，很容易出現(xiàn)政府資金使用目標(biāo)不清晰，非但不能推進(jìn)社會組織能力建設(shè)，還會引發(fā)社會組織不公平競爭或者向政府尋租等新問題。

（三）社會組織管理體制存在問題

我國現(xiàn)有的社會組織管理體制可以概括為“歸口登記，雙重管理，分級負(fù)責(zé)”。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家在對社會團(tuán)體歸口管理是出于滿足政府部門的管理需要和規(guī)避相關(guān)風(fēng)險需要，而不是以促進(jìn)社會組織的發(fā)展為目標(biāo)的。對于社會組織來說，這種管理體制大大限制了其發(fā)展，產(chǎn)生兩個問題：一是大量的社會組織因找不到合適的業(yè)務(wù)主管部門或達(dá)不到登記條件而無法依法登記，并因此成為非法社會組織；二是業(yè)務(wù)部門對所管理的社會組織的行政干預(yù)。目前除登記、備案的社會組織以外，在工商登記或者以非法身份進(jìn)行運行的社會組織數(shù)量眾多，管理部門不掌握這部分組織的基本情況，缺乏必要的監(jiān)管，使得社會組織的健康發(fā)展受到影響，而且監(jiān)督環(huán)節(jié)和評估環(huán)節(jié)的行政化管理痕跡明顯。

（四）社會組織自身能力較為薄弱

一是資金匱乏。相當(dāng)一部分社會組織財力薄弱，資金來源依賴政府財政，自主籌資水平普遍較低，資金來源持續(xù)性差。與歐美發(fā)達(dá)國家相比，我國企業(yè)、個人捐贈額少，社會捐助不足的問題短期內(nèi)難以解決。二是人才匱乏。特別是缺少從事社會工作的專業(yè)專職人員，其次是缺少年輕人才和高學(xué)歷人才。三是部分社會組織治理機制不健全。缺乏必要的組織架構(gòu)、財務(wù)制度、運行規(guī)范等，管理和運營隨意性大，成長力不足。四是缺乏必要的組織目標(biāo)和公益理念。由于缺乏資金等必要資源，一些社會組織逐利傾向明顯，或者對政府財政資金過分依賴而喪失組織發(fā)展目標(biāo)，長期則導(dǎo)致組織公信力不足，發(fā)展難以為繼。

三、政策建議

（一）推進(jìn)思想觀念轉(zhuǎn)變

推動政府部門及全社會解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，逐步適應(yīng)社會組織參與社會管理和服務(wù)的基本格局。推動建立“大市場、強社會、精政府”的社會結(jié)構(gòu)和形態(tài)。推動政府部門加快思想觀念轉(zhuǎn)變，逐漸從重經(jīng)濟(jì)建設(shè)向重社會建設(shè)轉(zhuǎn)變，從重經(jīng)濟(jì)管理向重社會管理轉(zhuǎn)變，由側(cè)重社會控制向注重社會服務(wù)轉(zhuǎn)變，從凡事親力親為向引入社會力量、多方參與、共同治理轉(zhuǎn)變，樹立統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商協(xié)調(diào)的理念，充分調(diào)動人民群眾的積極性，形成社會管理合力。

加快研究、盡快出臺國家層面推進(jìn)社會組織發(fā)展的政策意見，明確和強調(diào)社會組織在社會建設(shè)中的積極作用。鼓勵各地出臺符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的針對社會組織發(fā)展和管理的政策方案和實施辦法。推進(jìn)社會組織分類發(fā)展，嚴(yán)格規(guī)范管理互益型社會組織，重點培育發(fā)展公益性社會組織，扶持發(fā)展慈善公益類組織，積極發(fā)展“孵化器”型組織，倡導(dǎo)、培育公益性社區(qū)社會組織。鼓勵社會組織分工協(xié)作，推動形成由資源籌集—服務(wù)提供—能力培養(yǎng)—第三方評估等不同類型社會組織形成的多層次、全功能的社會組織生態(tài)鏈條。鼓勵地方探索社會組織管理體制和方式的改革。

（二）加快推進(jìn)相關(guān)立法

研究并制定一部社會組織的基本法，將各種類型的社會組織置于一個統(tǒng)一的法律框架下，推動形成由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及部門規(guī)章等構(gòu)成的社會組織法律體系。對社會組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動原則、經(jīng)費來源、稅收待遇、監(jiān)督管理、內(nèi)部自律等做出明確規(guī)定。推動各項法律法規(guī)的銜接和整合，確保社會組織依法規(guī)范和健康發(fā)展。加快修訂社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位三個登記管理條例。在修法之前，夯實法律實施的基礎(chǔ)。從法律上明確社會組織財產(chǎn)的公益屬性并加大保護(hù)力度。從法律上明確社會組織參政議政、表達(dá)合理訴求的渠道。在人大代表、政協(xié)代表中增設(shè)社會組織代表界別，適當(dāng)增加比例和數(shù)量。有關(guān)部門在規(guī)劃行業(yè)發(fā)展、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、研究相關(guān)領(lǐng)域改革發(fā)展的重大決策時，聽取社會組織的意見和建議，促進(jìn)社會組織參與政府決策。

（三）改革登記管理制度

改革社會組織登記管理體制。建立統(tǒng)一登記、協(xié)調(diào)監(jiān)管、分類指導(dǎo)、重點支持的社會組織管理和發(fā)展新體制。逐步推動部分具備條件的社會組織實現(xiàn)向民政部門直接登記，業(yè)務(wù)主管部門由必要條件變?yōu)樽赃x條件。建立和完善城鄉(xiāng)社區(qū)社會組織備案制度，推動達(dá)不到法人登記標(biāo)準(zhǔn)的社會組織到所在地的縣（市、區(qū)）級民政部門備案，日?；顒佑伤诖寤蛏鐓^(qū)居委會指導(dǎo)和監(jiān)督；社會組織成員跨村（社區(qū)居委會）的，其日?；顒佑伤卩l(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）指導(dǎo)和監(jiān)督。對于長期不開展活動名存實亡的要予以撤銷登記。建立部門之間協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管體系，針對社會組織的不同類別建立分類指導(dǎo)的制度形式。

（四）加強自身能力建設(shè)

加快推進(jìn)政社分開，確立社會組織的獨立地位。依附于黨政部門的社會組織，尤其是對于事業(yè)法人、社團(tuán)法人雙法人登記的社會組織，盡快與政府部門實現(xiàn)徹底脫鉤，確保社會組織獨立行使決策、人事、財務(wù)、分配等方面的自主權(quán)。

完善社會組織治理結(jié)構(gòu)。推動社會組織建立健全組織章程和組織架構(gòu)，明確組織目標(biāo)和發(fā)展理念，堅持社會組織的非營利原則。建立社會組織信息披露制度，規(guī)范各類服務(wù)收費，開展行業(yè)自律和他律，提高社會公信力。

加強社會組織人才隊伍建設(shè)。廣泛宣傳社會工作者的職業(yè)概念，大力推動專業(yè)社工在社會組織從業(yè)者中的比重。創(chuàng)新人才培養(yǎng)、選拔、任用、評價、流動和激勵機制，拓寬職業(yè)社工的發(fā)展晉升空間，為社會組織留住人才。推動建立社會組織管理和服務(wù)人員培訓(xùn)制度，實行持證上崗，實現(xiàn)社會組織與職業(yè)學(xué)校、高等院校的聯(lián)合培養(yǎng)，建立專業(yè)化隊伍與志愿者隊伍相結(jié)合的服務(wù)機制。

推動孵化器型社會組織的發(fā)展。鼓勵支持性社會組織發(fā)展，為廣大社會組織提供資金、培訓(xùn)、管理和服務(wù)等多方位的支持，實現(xiàn)社會組織領(lǐng)域的多樣性、差異性，并形成分工合作的局面。

（五）創(chuàng)造有力政策環(huán)境

推進(jìn)社會組織財政稅收制度改革。鼓勵各地制定政府購買服務(wù)的實行辦法和相關(guān)目錄，明確購買主體、購買對象、購買范圍、實現(xiàn)機制以及統(tǒng)一的購買平臺。將政府購買服務(wù)資金納入財政預(yù)算，并逐年增加比例。拓寬社會組織籌資渠道，支持和引導(dǎo)民間力量投入社會組織，暢通社會捐贈渠道，推動社會捐贈資金下沉到基層社會組織。鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，為符合條件的社會組織提供信貸服務(wù)。開展非營利組織免稅、公益性捐贈稅前扣除等資格認(rèn)證，實現(xiàn)政府購買服務(wù)資金免稅政策，保障社會組織依法享有稅收優(yōu)惠待遇。

按照突出重點、分類實施的原則，在工商經(jīng)濟(jì)、社會福利、公益慈善和社區(qū)社會組織等近期重點發(fā)展領(lǐng)域的優(yōu)先扶持項目中進(jìn)行試點，設(shè)立扶持社會組織發(fā)展專項經(jīng)費，用于社會組織從事社會管理和公共服務(wù)工作?！?/p>

注：

①它是每個省份在特定類型（或所有）民間組織中所占份額百分比的平方和，可以刻畫某種民間組織在省份之間分布的不平均程度。它的取值范圍為0到10000，越高則地理集中程度越高。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會所）