摘要：2011年12月8日至9日，中國一聯(lián)合國兒童基金會“特崗計劃”政策研討會在京舉行。中國教育部、聯(lián)合國兒童基金會、十省教育廳負責人、高校及研究機構、特崗教師代表等90余人出席會議。研討會上，評估調研組從特崗教師構成、特崗教師生活和工作狀態(tài)、政策滿意度等方面報告了調研發(fā)現(xiàn)?！疤貚徲媱潯闭邉?chuàng)新了農村教師補充機制，為農村學校補充了合格師資，緩解了高校畢業(yè)生就業(yè)壓力，也產生其他一系列良好的外延效應，政策成效得到了與會代表的一致肯定。與會專家和代表圍繞政策目標指向、實施范圍與規(guī)模、工資福利待遇、編制、培訓等主題展開了深入討論。提出的建議對于政策的進一步完善具有借鑒意義。

關鍵詞：農村師資隊伍建設；特崗計劃；政策成效；政策完善

中圖分類號：G62 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3937(2012)03-0037-05

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出將“特崗計劃”列為“重大項目和改革試點”。為評估“特崗計劃”政策實施成效，總結實施經(jīng)驗，中國一聯(lián)合國兒童基金會“特崗計劃”政策研討會于2011年12月8日至9日在北京召開。本次研討會建立在5月至9月開展的評估調研基礎上。以各方分享和對話為契機，共同致力于“特崗計劃”在政策設計和具體實施層面的完善和發(fā)展。教育部師范教育司司長許濤、聯(lián)合國兒童基金會駐華辦事處代表麥吉蓮女士、北京師范大學常務副校長董奇、河北省教育廳副廳長楊勇、評估調研負責人北京師范大學教授鄭新蓉、各省教育廳“特崗計劃”相關負責人、中央研究機構和高校專家及特崗教師代表等90余人參加研討會。為政策完善建言獻策。

一、“特崗計劃”政策宏觀背景及主要內容

教育部師范教育司司長許濤從國際視野出發(fā)。深入剖析了中國教育質量和教師隊伍現(xiàn)狀。他認為，世界各國都應把教師隊伍建設，特別是農村(貧困)地區(qū)教師隊伍建設，放在教育事業(yè)改革與發(fā)展的關鍵地位。溫家寶總理2011年8月28日在河北省張北縣農村教師大會上指出，“教師是學校和鄉(xiāng)村的靈魂”，要在完善“特崗計劃”的同時，采取多種措施。為農村學校補充大批高校畢業(yè)生，“切實提高師資，特別是農村師資水平”。具體來說：第一，師資來源需要改善；第二，教師地位需要提高；第三，專業(yè)發(fā)展需要保障；第四，師生比例需要縮小。

北京師范大學常務副校長董奇在致辭中強調，加強農村教師隊伍建設具有重要意義，師資問題已經(jīng)成為制約農村教育發(fā)展的瓶頸，“特崗計劃”具有很好的政策瞄準性或導向性，引導優(yōu)秀畢業(yè)生投身農村教育事業(yè)。他呼吁各部委通力合作，共同為中國未來教育的更快更好發(fā)展作出貢獻。

“特崗計劃”由中央財政設立專項資金，在事權不變的前提下。在國家西部地區(qū)“兩基”攻堅縣(含新疆生產建設兵團的部分團場)，以及納入國家西部開發(fā)計劃的部分中部省份的少數(shù)民族自治州、西部地區(qū)一些有特殊困難的邊境縣、少數(shù)民族自治縣和人口較少民族縣招聘特崗教師。2006年至2010年5年來，共招聘近20萬名國家特崗教師，覆蓋900多個縣，約1.8萬所農村學校，留任率平均達到87％。

與會專家普遍認為，特崗計劃，是中央政府針對中西貧困地區(qū)義務教育師資問題出臺的重大舉措，中央財政“購買”教師崗位，開創(chuàng)了“先進后出”的新機制；教師招聘過程堅持國家標準、省級招考、縣級聘錄、學校使用的原則，由省級部門統(tǒng)一組織考試考核、公開招聘教師，提升了教師人口的把關層級，增強了選人用人的公正性。對地方教師隊伍建設具有積極示范效應。

二、“特崗計劃”政策實施現(xiàn)狀

北京師范大學調研團隊于2011年5月至9月展開了全國范圍內的評估調研，在10省51縣發(fā)放調查問卷5 130份，實地走訪云南、新疆、廣西、貴州、青海、陜西、四川、河南、山西、湖南、河北等11個省24個縣(區(qū))，收集政策文本和管理文件材料近600份，走訪中小學27所，現(xiàn)場記錄及訪談錄音近20萬字，各類利益相關人群訪談及座談會50余場。研討會上，課題組負責人鄭新蓉教授代表課題組報告了政策調研的主要發(fā)現(xiàn)。

(一)特崗教師構成

評估調研數(shù)據(jù)顯示，特崗教師群體呈現(xiàn)如下特征。第一，報考動機方面；特崗教師中有50.43％憑著“喜歡當老師”的信念報考，16.12％選擇“為了支援落后地區(qū)教育”。第二，家庭背景方面，以特崗教師母親戶籍為依據(jù)，79.89％為農業(yè)戶口，父母文化程度普遍不高，父親文化程度中占最大比例的是“初中”，母親文化程度中占最大比例的是“小學”。初中和初中以下加起來為78.77％。第三，經(jīng)濟地位方面，93.14％的特崗教師認為自己家庭的經(jīng)濟條件在他們本人家鄉(xiāng)屬于“中等”和“偏下”地位。第四，婚戀狀況方面，特崗教師普遍比較年輕，近99％年齡在20～30歲之間，70.82％的特崗教師未婚。第五，性別及民族比例方面，女性特崗教師比例占59.91％，與全國特崗教師總體性別比相近；少數(shù)民族特，崗教師較少，為19.35％。

(二)特崗教師工作和生活狀態(tài)

調查顯示，特崗教師來到任教學校，平均課時量每周集中在11～20節(jié)之間，任教學科以語文、數(shù)學和英語3門主課為主，其他是體育、音樂和美術。特崗教師在校得到了領導的信任與支持，師生和同事關系相處融洽，工作中遇到困難時，66.59％的特崗教師傾向于請教本校有經(jīng)驗的教師，希望得到優(yōu)秀教學資源的支持和外出學習的機會，其中，經(jīng)濟負擔、能否轉正以及教學任務三方面成為特崗教師的主要壓力來源。

(三)各方滿意度

各省在政策執(zhí)行過程中堅持高度的公平性和透明性，贏得了各方一致好評。近76％的特崗教師和93％的縣級負責人肯定了“招考過程是公平的”，縣級負責人認為“特崗計劃”政策的最大受益者是特崗教師，而在特崗教師本人看來?！八虒W生及其家長”是最主要受益群體。校長們表示，特崗教師改變了學校教師老齡化嚴重的現(xiàn)象，改善了教師的學歷結構，提高了學校的教學成績。

會上，河北、河南、湖南、廣西、貴州、甘肅、寧夏、四川、陜西、青海十省代表就本省政策執(zhí)行情況作了匯報。各省均高度重視，廣泛宣傳；精心部署，規(guī)范招聘程序；加強領導，落實工資待遇；建立相關激勵制度，加強人文關懷。

三、“特崗計劃”政策實施成效

“特崗計劃”政策引起了全社會的普遍關注和充分肯定，調研報告總結了政策的主要成效，也得到了與會代表的認同，

首先，創(chuàng)新了農村義務教育教師補充機制。一方面，教師招聘的權限由縣級層面上移到省級層面；另一方面，教師招聘的權限由人事部門牽頭向教育部門轉變。在自由討論環(huán)節(jié)，河南省教育廳師范處代表呂康以及國家教育發(fā)展研究中心安雪慧博士均指出，“特崗計劃”最大的成功之一就在于創(chuàng)新了農村教育補充機制。

其次，為農村學校補充了大批合格師資，對加強農村教師隊伍建設起了重大推動作用。河北省教育廳副廳長楊勇指出，“特崗計劃”的實施加強了農村學校師資力量，緩解了農村教師緊缺問題，優(yōu)化了農村教師隊伍結構。促進教育均衡發(fā)展，提高了農村中小學校的教育教學質量。

第三，“特崗計劃”為高校畢業(yè)生提供了進入教師隊伍的機會，尤其是為大量出身于社會中低階層的畢業(yè)生提供了公平競爭的平臺。河北省淶源縣特崗教師代表王學和盧寧在發(fā)言中多次提到，多虧“特崗計劃”，讓她們沒有成為“畢業(yè)即失業(yè)”隊伍中的一員。

同時，政策還產生了一系列良好的外延效應。貴州省威寧彝族回族苗族自治縣新發(fā)布依族鄉(xiāng)寶塔村新發(fā)民族小學特崗教師代表劉習聰向與會代表分享了來自一線的鮮活事例。他說，特崗教師的到來使村里風氣發(fā)生變化，甚至出現(xiàn)了農村外出務工隨遷子女回鄉(xiāng)就讀的趨勢。

政策成效的取得與培養(yǎng)、輸送畢業(yè)生的高校是分不開的，青海師范大學、河南師范大學、信陽師范學院相關代表介紹了鼓勵學生報考特崗教師的主要做法：高度重視，積極引導；強化培訓管理，豐富培訓科目；深入座談，樹立正確就業(yè)觀念。其中，信陽師范學院通過動員會、座談會、宣傳欄、電子顯示屏、飛信群等方式宣傳“特崗計劃”；學校每年針對“特崗計劃”組織考前模擬訓練與培訓活動。邀請教師對教育學、心理學、新課程理念以及擔任中小學教師應具備的相關知識進行專題輔導。另外，學校對特崗生實施人性化跟蹤管理，學校領導和有關學院就業(yè)工作負責同志每逢節(jié)假日都會看望、慰問特崗生。

“特崗計劃”實施成效也得到了聯(lián)合國兒童基金會駐華辦事處代表麥吉蓮女士的充分肯定。她表示在與中國教育部的長期合作過程中，見證了中國為保證學齡兒童擁有數(shù)量充足和質量合格的教師所做出的努力。

四、“特崗計劃”政策進一步完善的討論和建議

要將“特崗計劃”政策作為農村義務教育教師補充的長效機制，在政策的目標指向、實施范圍與規(guī)模、工資福利待遇、編制、培訓等方面都需要仔細斟酌、精心考量。這也是與會代表深切關注和熱烈討論的話題。

(一)關于政策目標指向的討論

“特崗計劃”實質是由中央政府承擔義務教育經(jīng)費，為農村學校提供合格師資。首都師范大學教育學院副教授蘇尚鋒首先肯定了“特崗計劃”政策的兩項機制創(chuàng)新意義：一是由中央專項資金支持，創(chuàng)造一個“先進后出”的新機制，二是由省級部門統(tǒng)一組織考試考核、公開招聘教師的新模式。同時，他也指出。在中央財政支持，“國標、省考、縣聘、校用”的招聘體制下，容易導致財權和事權在一定程度上的分離，以及崗位購買者、使用者與費用支付者在事實層面的分離，處理不當容易引發(fā)一定的政策風險。

上述擔憂引起與會代表的熱議，北京大學中國教育財政科學研究所博士后王志明指出，應該在我國教師政策改革框架之下進一步考量“特崗計劃”，其財政政策也應與目前“以縣為主”的財政體制相結合，中央對貧困地區(qū)農村義務師資隊伍支持的同時，也應鼓勵地方教育行政部門承擔起教師補充的應盡責任，建議堅持在以地方政府投入為主的原則之上，再考慮各級政府為解決該問題的責任、分擔與轉移支付的設計問題。安雪慧博士指出，中央應該加大支持力度，但絕非沒有上限的支持，中央也不可能承擔所有責任，需要中央和地方共同努力，如河南1：1配套招聘特崗教師的做法就很有借鑒意義。

基于上述討論，與會專家建議，應該進一步突出政策目標指向，建立長效機制，改進并調整原有政策中一些不適應當前情況的原則與方法?？傊?，應強調事權不變，省級統(tǒng)籌：強調省級招考，保證質量；強調縣級管理，定點使用：強調服務為本，動態(tài)調整。

(二)關于政策實施范圍與規(guī)模的討論

目前，“特崗計劃”覆蓋了22個省、886個縣，100％地覆蓋了國貧縣、兩基攻堅縣、災區(qū)縣和邊境縣，對少數(shù)民族自治貧困縣覆蓋率達到78.30％，對革命老區(qū)覆蓋率是79.57％，共計約192123名特崗教師服務于16402所學校。各省代表普遍擔心，隨著“特崗計劃”的進一步實施。部分縣受到財政和編制的影響，會出現(xiàn)“已吃飽，難以消化”的情況，而另一部分師資短缺的非國貧縣卻不能享受這項優(yōu)惠政策，教師隊伍仍然存在數(shù)量短缺和質量偏低的嚴重問題，仍需要代償機制的支持。針對該問題，河北省教育廳副廳長楊勇建議將“特崗計劃”由貧困縣擴展到財政困難縣，讓更多的經(jīng)濟不發(fā)達農村地區(qū)受惠，四川省代表戴峰提出希望將革命老區(qū)縣納入“特崗計劃”實施范圍，四川省有31個革命老區(qū)縣，共有7502個空缺教師編制，若能被納入“特崗計劃”實施范圍，將極大地提高該政策改善四川農村教育地區(qū)教育質量的力度。

與會代表還認為，“側重初中，兼顧小學”的實施原則不夠合理。首先，當前很多農村小學對教師的需求不亞于初中。北京師范大學教育經(jīng)濟研究所副教授杜屏在河北淶源縣調研發(fā)現(xiàn)，該縣大部分學校主要分布在農村，而農村小學規(guī)模普遍較小。班級容量小，教學點多。很難有規(guī)模效應，因而對教師的需求量比較大。其次，隨著農村幼兒學校的發(fā)展，幼兒園師資的缺乏日趨嚴重。淶源縣教育局局長段曉霞提出，現(xiàn)在急缺幼兒教師，無法滿足幼教發(fā)展對師資的需求，希望將幼兒園納入“特崗計劃”的實施范圍。

與會代表普遍認為，針對實施范圍與規(guī)模如何把握的現(xiàn)實難題，應該在可鋇4算和可把握的前提下，盡可能地發(fā)揮“特崗計劃”的輻射作用。如河北省教育廳師范處處長智學提出應該堅持“總量控制、覆蓋農村、重點突出、靈活調節(jié)”的實施原則。

(三)關于工資福利待遇的討論

工資福利待遇直接影響到“特設崗位”的吸引力，直接關系到“特崗計劃，的可持續(xù)發(fā)展問題?！疤貚徲媱潯闭呶谋疽?guī)定：特崗教師相關待遇等同于當?shù)卣街行W教師，高于中央補助的部分(20540元人目邑／人／年)由地方財政承擔。對此，與會代表反應目前工資福利發(fā)放機制和過程中存在如下幾方面問題。

一是工資發(fā)放不及時。特崗教師工資發(fā)放過程涉及周轉部門太多，手續(xù)繁瑣，產生嚴重的滯后性。廣西教育廳師范處處長何錫光指出，中央財政周轉環(huán)節(jié)過多，加之部分縣級財政困難，無法按時墊支工資，影響特崗教師工資及時發(fā)放。

二是工資水平偏低。對于人均20540元人民幣的年工資標準，廣西、青海、陜西三省均表示工資偏低，特別是氣侯惡劣的青海農牧區(qū)。經(jīng)濟極度落后地區(qū)的特崗教師待遇應適度提高。陜西省師范處副處長唐澍指出，“特崗計劃”實施縣都是國貧縣，經(jīng)濟基礎差，教師需求量大，地方財政十分困難，應提高特崗教師補助經(jīng)費標準。

三是各地特崗教師工資及福利待遇差異頗大?！疤貚徲媱潯闭咴谝?guī)定全國統(tǒng)一工資標準的同時，又強調特崗教師相關待遇等同于當?shù)卣浇處煟@也給地方工資福利待遇差異提供了政策上的空間。從研數(shù)據(jù)來看，全國各省份之間，省份內部各縣之間，工資差異頗大，部分縣相關福利待遇尚未能落實。如河南省跟陜西省的特崗教師工資差距較大，陜西省的陜南、陜北地區(qū)特崗教師工資差異較大。

四是地方后續(xù)財政支持困難。特崗教師服務期滿轉編后，其工資福利待遇由地方財政統(tǒng)發(fā)，勢必成為部分縣財政的沉重負擔，若不能妥善解決，既毀壞政府的公信力，也影響?！疤貚徲媱潯闭叩目沙掷m(xù)發(fā)展。北京師范大學副教授魏曼華在云南魯?shù)榭h的調研發(fā)現(xiàn)，該縣特崗教師年工資高于中央補助標準，粗略核算縣財政每年要承擔約300多萬元人民幣，3年轉正后將面臨巨大的財政負擔，希望中央和省級繼續(xù)提供一段時間的財政支持。

希望提高特崗教師的工資福利待遇成為與會代表的共識，各方就具體標準出謀劃策。鄭新蓉教授提出應該參照全國各地事業(yè)單位的平均工資進行核算，設計各種津貼，包括：超出正常工作量的額外報酬，3年時間的機會成本補償，鄉(xiāng)村教學點的交通生活補助，增加偏遠地區(qū)崗位吸引力的地區(qū)津貼。北京大學中國教育財政科學研究所的研究者建議，中央政府與地方政府的具體分擔比例需根據(jù)各省的具體狀況進行更精細的討論和計算，特崗教師工資標準的制定應該與當?shù)亟處煹氖杖胱霰葘?，工作量津貼、業(yè)績獎勵、艱苦邊遠津貼等方面應享受正式教師類似標準，而非統(tǒng)一標準。

(四)關于特崗教師編制的討論

從調研的情況來看，編制問題直接影響了特崗教師隊伍的穩(wěn)定性，是影響“特崗計劃”持續(xù)深入執(zhí)行的重要因素。

杜屏副教授在河北淶源縣調研發(fā)現(xiàn)，農村師資面臨超編與缺編的矛盾。按照國家編制標準核編，教師總量已經(jīng)超編，但區(qū)域性和學科性結構缺編現(xiàn)象比較嚴重。農村地區(qū)學生分散，學校班額較小，要想為每個班開齊課程勢必需要更多的教師。智學處長指出，目前教師隊伍建設中“有編不補、空編難補、余編亂補”的行為時有發(fā)生，使得農村教師隊伍建設陷入困境，甚至有面臨深淵的危險，

北京師范大學教師教育研究所所長朱旭東教授就編制問題指出，編制是稀缺資源，所有的部門(非教育部門)都在爭取編制，在“特崗計劃”實施過程中，要防止地方政府權力尋租。把不合格教師以特崗教師名義騙取編制，然后調離教師崗位：同時還需要多因素地考慮農村學校編制設計，把教學點、班級數(shù)、學生數(shù)、心理教師等特殊崗多方面結合起來重新核定農村學校教師編制。以解決農村地區(qū)普遍存在超編進人的現(xiàn)象，這些問題都將使得部分省縣特崗教師服務期滿轉編問題存在困難。面對超編現(xiàn)狀下的特崗教師轉編需求，各省只能采取強硬措施，超編轉正，留住人才，穩(wěn)定特崗教師隊伍。根據(jù)湖南省教育廳教師處劉國才介紹的湖南經(jīng)驗，該省就3年服務期滿特崗教師轉編問題專門下發(fā)文件，從政策上保證人編的順利完成。

與會代表就編制問題提出四點建議：第一，進一步加強農村義務教育教師編制的核定工作，以學校為；單位，具體到學科進行核算；第二，不斷完善農村義務教育教師編制管理權，堅持在省級管理部門和編制部門的監(jiān)督下，將教師編制管理權力重心適度下移，將編制管理權限交給縣級政府，按照從嚴從緊的原則核定本縣義務教育學校教職工編制，以保證農村義務教育的發(fā)展需要；第三，做好農村義務教育適齡人口的預測工作，有計劃地配置教師資源；第四，堅持“按需設崗，按需報計劃，按縣級編制可容量設崗”。

(五)關于特崗教師崗前和在職培訓的討論

特崗教師學歷高，綜合素質。但缺乏實際工作經(jīng)驗，缺乏對農村教育的了解，高質量的崗前和在職培訓有利于特崗教師盡快完成從學生到教師的角色轉換。“特崗計劃”政策文件只對崗前培訓的必要性進行了規(guī)定，對具體培訓層級、培訓內容缺乏說明，與會代表就特崗教師培訓問題提出了意見與建議。

首先，培訓層級不一。部分省份由省級統(tǒng)一組織安排崗前培訓。有的在市級層面組織進行，另有部分省將培訓的組織權交給縣級，如魏曼華副教授在云南調研發(fā)現(xiàn)，縣級層面培訓缺乏規(guī)范化的操作，培訓質量難以保證。

其次，培訓內容多樣化但缺乏針對性。由于具體培訓內容缺乏明確和統(tǒng)一的規(guī)定，各省培訓內容多樣化，有的省專門開展有針對性的教育學、心理學等專業(yè)知識的培訓，有的與縣級公招教師培訓內容一致。甚至有的與縣級公職人員一同進行培訓，缺乏針對性。

再次。在職培訓機會少。據(jù)淶源縣教育局局長段曉霞介紹。特崗教師缺乏專門的在職培訓計劃，一般采用“結對幫扶”、“一幫一”、“師帶徒”等形式進行“傳、幫、帶”，作為新人職的特崗教師受到職稱和資歷的限制也難以享受中央的骨干教師培訓機會。

在會上，聯(lián)合國兒童基金會駐華辦事處教育處處長孟寧女士也提出，應該提供給特崗教師更多的機會和更高質量的培訓，讓特崗教師擁有追求其自身發(fā)展的機會，將“特崗計劃”作為追求教師職業(yè)發(fā)展的入口。

編輯：陳敏