摘要：新疆生產建設兵團是黨政軍企合一的特殊組織，履行屯墾戍邊的使命。兵團的城鎮(zhèn)化承擔著穩(wěn)定新疆、推動新疆經濟社會發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境、促進民族融合等多種功能。目前兵團城鎮(zhèn)化存在“師市分設”和非建制城鎮(zhèn)發(fā)展模式的制約，城鎮(zhèn)支柱產業(yè)弱、建設資金匱乏、人口聚集難度大、建設受資源環(huán)境約束較強等問題。本文提出：通過完善兵團城鎮(zhèn)管理體制；培育和發(fā)展城鎮(zhèn)支柱產業(yè)；建立市場化的城鎮(zhèn)建設投融資機制；加大制度創(chuàng)新力度，加快城鎮(zhèn)人口聚集速度；轉變城鎮(zhèn)發(fā)展方式等措施來加快兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐。

關鍵詞：兵團城鎮(zhèn)化 現(xiàn)狀 問題 對策

中央新疆工作座談會指出：要把城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化作為兵團特殊體制和社會主義市場經濟體制緊密結合的有效措施。推進城鎮(zhèn)化，成為兵團的首要任務、長遠大計。綠洲環(huán)境下的兵團城鎮(zhèn)化，既要承擔起穩(wěn)定作用又要發(fā)揮其推動經濟社會發(fā)展的功能，還要擔負起生態(tài)環(huán)境的保護功能以及多民族地區(qū)的民族融合功能。兵團的城鎮(zhèn)化不僅事關兵團經濟的發(fā)展壯大，而且對促進新疆地區(qū)的穩(wěn)定，最終實現(xiàn)邊疆安全與繁榮意義重大。兵團要加快建設一批現(xiàn)代化城市和小城鎮(zhèn)，以城鎮(zhèn)化來帶動工業(yè)化和農業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)兵團的跨越式發(fā)展和新疆的長治久安。

一、兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史及現(xiàn)狀

兵團的城鎮(zhèn)最早是在師團駐地興建現(xiàn)代工礦商貿企業(yè)，興辦學校、醫(yī)院等事業(yè)單位，以滿足駐疆部隊的后勤供給而自發(fā)形成的。文化大革命時期，兵團曾于1975年解體，并入新疆維吾爾自治區(qū)農墾總局。此后，受兵團建制撤銷的影響，社會經濟發(fā)展極其緩慢，城鎮(zhèn)基礎設施投資建設較少，團場的基礎設施建設遭到一定程度的破壞。1981年，兵團建制恢復后，經濟社會事業(yè)取得了較快發(fā)展，1997年，中央指示兵團按照石河子模式建立阿拉爾、圖木舒克、五家渠、北屯4個自治區(qū)直轄縣級市，2004年阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市正式掛牌，2011年12月，北屯市正式掛牌。1999年石河子北泉鎮(zhèn)正式批準成立并掛牌運行。在國家西部大開發(fā)政策的大力支持下，2000年，國家對邊境團場實施“金邊工程”，大大改善了邊境團場的城鎮(zhèn)建設面貌，提高了職工的生活質量。2003年，在國家6.5億元項目資金的支持下，兵團啟動了38個重點團場城鎮(zhèn)基礎設施建設項目。2005年12月，又啟動了加快南疆31個團場的城鎮(zhèn)基礎設施建設工作。2008年，兵團啟動廉租住房建設，累計建設9.66萬戶，建筑面積756.15萬平方米，投資79.4億元。目前，兵團以175個團場團部為基礎，建造各類房屋6500萬平方米，建成自來水廠166座；建設污水處理設施70座，污水處理能力達32萬立方米/日；建成供熱站284座，集中供熱面積達3000萬平方米，集中供熱普及率達55%，這些都極大地改善了兵團城鎮(zhèn)基礎設施條件，帶動了團場城鎮(zhèn)繁榮和人力物力的聚集。

目前，兵團擁有自行建設管理的石河子、五家渠、阿拉爾、圖木舒克和北屯五座縣級市，其中石河子市屬于中等城市，五家渠、阿拉爾、圖木舒克和北屯屬于小城市；兵團還與地方共建農七師奎屯天北新區(qū)、農五師博樂新區(qū)、農九師朝陽新區(qū)、十二師烏魯木齊新區(qū)；擁有以較大中心團場團部為基礎建設的69個農牧團場中心小城鎮(zhèn)，106個一般小城鎮(zhèn)及1792個連隊居民點。形成了中等城市、小城市、農牧團場中心小城鎮(zhèn)和農牧團場一般小城鎮(zhèn)四個層次的城鎮(zhèn)結構體系。

二、兵團城鎮(zhèn)化存在的問題

（一）城鎮(zhèn)管理體制不健全

一是“師市合一”管理體制的不健全。“師市合一”是兵團城市的基本管理體制，即兵團的農業(yè)建設師的黨委、紀委及其工作機構和行政工作機構，與在這些師所在地設立的自治區(qū)直轄縣級市的黨委、紀委及其工作機構和政府工作機構，實行一個機構兩塊牌子。這一管理體制既是由兵團體制決定的，也節(jié)省了管理成本，提高了行政效率，使設市的師取得完備的政權職能，促進師的經濟發(fā)展。但目前僅做到了領導體制合一，師市管理權限、行政職能、行政版圖還沒有實現(xiàn)一致，導致兵團市轄區(qū)域擁有政府權力，而非市轄區(qū)的師轄區(qū)域的黨政軍企合一體制中的“政府”的功能缺位，經濟主體發(fā)展動力不足，“師市合一”的特殊體制優(yōu)勢難以發(fā)揮。二是非建制鎮(zhèn)功能缺失。兵團175個團場城鎮(zhèn)中，只有北泉鎮(zhèn)擁有“縣級管理權限”，其余的團場小鎮(zhèn)均屬非建制鎮(zhèn)，不享受國家賦予城鎮(zhèn)的各種行政權限，城鎮(zhèn)社會管理主體和公共服務主體不明確，城鎮(zhèn)基礎設施建設、城鎮(zhèn)管理缺乏應有的公共財政資金支持，團場城鎮(zhèn)基礎設施落后，基本公共服務不到位，嚴重影響團場城鎮(zhèn)化進程。

（二）缺乏二、三產業(yè)支撐

城鎮(zhèn)的發(fā)展必須有產業(yè)的支撐和依托，產業(yè)的等級和序列越高，發(fā)展越有后勁，產業(yè)結構的變動體現(xiàn)為城市化的變動。2010年兵團所建管的五家渠市、阿拉爾市、圖木舒克市、北屯市的非農產值比重分別為65.9%、46.6%、42.9%、64.6%，非農就業(yè)比重為50.9%、42%、33.1%、58.5%。同期新疆這一數值為80.16%和51.03%，全國這一數字則分別為88.9%和63.3%，二、三產業(yè)產值在兵團城市的國民經濟中所占比例較低，未達到城市化發(fā)展的要求，對地區(qū)的經濟輻射帶動作用有限。團場城鎮(zhèn)的經濟基礎是農業(yè)經濟，二產主要是從事農產品初加工的小企業(yè)，平均每個團場5—7家，每個企業(yè)30—50人左右，企業(yè)規(guī)模較小、科技含量較低，吸納勞動力的能力較弱，與一產剩余勞動力跨行業(yè)流動的需要和城鎮(zhèn)化持續(xù)提高所需要的產業(yè)支撐要求不相適應，無法為團場城鎮(zhèn)三產提供發(fā)展平臺，城鎮(zhèn)的凝聚力和擴張力較低。

（三）城鎮(zhèn)基礎設施不完善

目前，除石河子市建市較早，具備一定的城市基礎設施外，其余4市掛牌后，通過國家專項資金、師自籌資金和銀行貸款等方式城市基礎設施得到了迅速的改善和提高，但大部分團場城鎮(zhèn)基礎設施建設仍然相對薄弱。主要表現(xiàn)在：一是交通設施差，有的團場道路還未全部硬化，有的年久失修，大部分公路等級較低，嚴重制約了團場經濟發(fā)展。二是能源設施差。部分團場供電設施、電網建設滯后，難以保證工業(yè)和居民用電。三是文化體育設施不完善，部分團場缺少如健身場、游樂園、文化宮等群眾性文化體育設施。四是公共基礎設施缺乏。部分團場沒有完善的排水系統(tǒng)、污水及垃圾處理系統(tǒng)。五是商業(yè)服務、醫(yī)療條件、通訊條件較落后，銀行等金融機構單一。

（四）城鎮(zhèn)建設資金匱乏

兵團5個城市中只有石河子建市歷史較早，基礎設施較為完備，其余4個城市（五家渠、阿拉爾、圖木舒克、北屯）掛牌較晚，且其前身是非建制鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設資金嚴重不足，基礎設施滯后。城市基礎設施的完善需要大量資金的投入。目前，由于4個新建市財政收入少，收支矛盾突出，導致城市建設投資能力嚴重不足，資金投入依賴于所屬師，使師不堪重負。而且，4個新建市的城市基礎設施融資形式單一，主要以傳統(tǒng)的國家項目投入和城市政府投入為主，幾乎沒有采用諸如BOT、TOT、ABS模式、債券融資、股權融資等新的融資形式。項目建成后的管理、維護等也未納入市場化運作。團城城鎮(zhèn)則由于非建制的原因，不享受國家賦予城鎮(zhèn)的各種行政權限，各部門收取的稅費直接上繳，沒有返還用于城鎮(zhèn)建設，團場城鎮(zhèn)建設資金主要靠國家投資和團場利潤積累，在團場城鎮(zhèn)支柱產業(yè)未形成、工業(yè)化程度低、第三產業(yè)不發(fā)達的情況下，城鎮(zhèn)建設難以可持續(xù)發(fā)展。

（五）人口規(guī)模偏小

目前，石河子市作為兵團的首位城市，人口為34.7萬人，屬于中等城市， 阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市、北屯市的總人口分別為17.6、15.5、10、7.63萬人，屬于小城市。雖然阿拉爾和圖木舒克、五家渠和北屯的總人口超過了或接近10萬人，但因人口大多分散在周邊團場，市區(qū)人口集中度不高，城市基礎設施投入的規(guī)模收益不佳，造成較大的浪費。城市規(guī)模優(yōu)化模型結果表明，10萬人以下的小城市規(guī)模凈收益為負，且政府負擔的成本比例高，10萬人以上的城市規(guī)模凈收益開始遞增，并且增速加快，100—200萬人口的城市的規(guī)模效益是最好的。175個團場城鎮(zhèn)中，鎮(zhèn)區(qū)人口在10000人以上的有14個，5000—10000的有34個，2000—5000的有67個，2000人以下的有59個，鎮(zhèn)區(qū)平均人口4000人，城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，嚴重制約了人口和產業(yè)的聚集，城鎮(zhèn)的基本功能難以發(fā)揮。

三、兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策與建議

（一）完善兵團城鎮(zhèn)管理體制

一是由中央協(xié)調解決兵團管轄城市“市轄區(qū)域”與所在師的“師轄區(qū)域不一致”的問題，對已納入市轄區(qū)范圍內的團場保留原團場番號，實行市轄團合一的管理模式。二是理順與自治區(qū)對口部門及所屬地州的關系，減少利益摩擦，平穩(wěn)盡快實現(xiàn)所有行政權的交接，建立起完整的政權體系，以保證城市管理體制的順利轉軌。“師市合一”模式下應強化城市權力功能，防止“以企代政”而導致城市功能弱化的現(xiàn)象。三是加快團場設鎮(zhèn)步伐，完善團場的城鎮(zhèn)功能，建立起較完整的財稅、行政執(zhí)法等職能，積極推進團場城鎮(zhèn)基礎設施、公用設施建設，發(fā)展相關產業(yè)。以產業(yè)集聚、人口集中為著力點，加快高層次產業(yè)、高素質人員引進，提升團場城鎮(zhèn)建設規(guī)模和水平。

（二）大力推進新型工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化進程

針對兵團城鎮(zhèn)產業(yè)支撐力不足的現(xiàn)狀，應大力推進新型工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化進程，充分利用新疆和兵團農業(yè)資源充足，疆內及周邊地區(qū)礦產資源豐富，地處向西開放前沿這一優(yōu)勢，著力培育和發(fā)展城鎮(zhèn)主導產業(yè)和支柱產業(yè)，增強城鎮(zhèn)經濟可持續(xù)發(fā)展能力。一要大力培育特色主導產業(yè)。依托資源優(yōu)勢和自身產業(yè)基礎，加快發(fā)展食品飲料、紡織服裝、氯堿化工、礦產開發(fā)，培育壯大裝備制造、新型建材，培育延伸煤化工產業(yè)鏈，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)和高新技術產業(yè)，形成有經濟規(guī)模、有市場需求、有競爭力的特色主導產業(yè)。二要加大城市、墾區(qū)中心城鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)建設，完善基礎設施，引導工業(yè)項目向園區(qū)集中，形成兵團產業(yè)集群，通過一個或幾個產業(yè)集群的支撐，推進兵團城鎮(zhèn)化進程。三是一般團場城鎮(zhèn)要結合團場實際和資源稟賦，找準團場城鎮(zhèn)的功能定位，加大農業(yè)結構調整力度，大力發(fā)展特色農產品加工企業(yè)，把基地建設、主導產業(yè)的形成與龍頭企業(yè)的發(fā)展密切結合起來，發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展專業(yè)城鎮(zhèn)和專業(yè)經濟帶，實現(xiàn)基地建設的區(qū)域化、專業(yè)化和農產品的標準化，以農業(yè)產業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展。四是積極發(fā)展非公有制經濟，推動農業(yè)生產經營規(guī)模化，發(fā)展勞動密集性產業(yè)，拓展服務業(yè)發(fā)展空間，有效聚集團場城鎮(zhèn)人口，確保一支數量足夠的、穩(wěn)定的、高素質的職工隊伍。從履行維穩(wěn)戍邊使命的角度分析，歷史的發(fā)展趨勢和現(xiàn)實的需求都要求兵團保留足夠的國有經濟，尤其是勞動密集型國有經濟，這是寓兵于民的有效形式。

（三）創(chuàng)新城鎮(zhèn)投融資機制

引入經營城市的理念，建立以國家兵團資金為引導、金融資金支持、團場自籌、職工參與、各種經濟類型組織相結合的多元化投資體制和融資方式。一是加快“設市建鎮(zhèn)”步伐，爭取更多的兵團城鎮(zhèn)納入國家城鎮(zhèn)化體系，向國家爭取更多的資金用于城鎮(zhèn)發(fā)展、建設與后續(xù)維護。二是爭取金融機構的貸款，選出好的項目向銀行推薦，以彌補城鎮(zhèn)建設中的資金短缺。三是將城鎮(zhèn)閑置資產通過引入市場機制進行資本化運作，將城鎮(zhèn)某些基礎設施的經營權、冠名權、使用權等有償轉讓或拍賣出去，從而盤活存量資產，為城鎮(zhèn)建設籌措資金。四是集中使用支援省市對口援疆資金和項目，用于團場基礎設施、公共服務設施和中心連隊居住區(qū)建設。五是組建城鎮(zhèn)建設投資公司，做大做實融資平臺，建立健全投融資平臺市場化、公司化運作機制，嘗試采用項目融資。

（四）加大制度創(chuàng)新力度，引導人口向城鎮(zhèn)聚集

一是放寬戶籍管理標準，降低在兵團城鎮(zhèn)落戶的難度。凡是有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源的人員以及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理兵團城鎮(zhèn)常住戶籍。二是創(chuàng)新土地流轉機制。按照明晰土地產權、激活流轉機制、規(guī)范操作秩序的總體思路，吸引產業(yè)資本介入農業(yè)，鼓勵職工以承包經營權入股團場農業(yè)經營公司，部分農業(yè)職工成為農業(yè)經營公司的工人，更多的職工則進城務工經商，促使團場農業(yè)一線富余勞動力向城鎮(zhèn)轉移。三是建立健全社會保障制度。為轉移到小城鎮(zhèn)的農業(yè)職工建立健全相應的社會保障制度，建立和完善醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險，解除農業(yè)職工的后顧之憂。四是健全住房保障機制。通過集中建設保障性住房，滿足不同收入群體的住房需求，引導人口向城鎮(zhèn)集中。五是完善自主創(chuàng)業(yè)扶持機制。通過組建創(chuàng)業(yè)指導管理專職機構，建立創(chuàng)業(yè)補貼激勵機制，健全小額擔保貸款工作管理機制，建設職工創(chuàng)業(yè)促就業(yè)基地，向勞動者提供不斷的與不同層次的培訓，使他們能夠持續(xù)性地提高技能與工作能力，提高就業(yè)質量。

（五）發(fā)展循環(huán)經濟，轉變城鎮(zhèn)發(fā)展方式

對新疆這個脆弱的綠洲生態(tài)環(huán)境來說，生態(tài)建設和環(huán)境保護是關系可持續(xù)發(fā)展的重大問題，一是要通過優(yōu)化城鎮(zhèn)產業(yè)結構，節(jié)約和集約利用資源，加大環(huán)境整治和生態(tài)建設力度，走資源消耗低、環(huán)境污染少、經濟效益好的集約式城鎮(zhèn)化道路。二是要大力發(fā)展循環(huán)經濟，通過產業(yè)政策引導循環(huán)經濟的發(fā)展，在投資政策和項目選擇上，向產業(yè)結構升級和資源循環(huán)利用的方向傾斜，對一些發(fā)展循環(huán)經濟必需的重大基礎設施項目進行直接投資或給予一定的資金補貼。

參考文獻：

①兵團年鑒——2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

②新疆統(tǒng)計年鑒——2011

③中國統(tǒng)計年鑒——2011

④兵團統(tǒng)計年鑒——2011

⑤張鳳艷，高崗倉．新疆生產建設兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展道路研究[M]．新疆人民出版社．2006

⑥倪超君，趙雪冉．新疆生產建設兵團特色城鎮(zhèn)化發(fā)展研究[M]．中國農業(yè)出版社．2010

⑦白燕. 兵團特色城鎮(zhèn)化道路研究[J]．中國農墾．2010（4）

⑧姜濤，殷曉波．國內城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、經驗及對新疆兵團城鎮(zhèn)化建設的啟示[J]. 小城鎮(zhèn)建設．2011（4）

〔“基于新疆長治久安視角下的兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展研究”系2010年度石河子大學哲學社會科學基金項目（RWSK10—Y16）〕

（趙志華，1975年生，四川西充人，石河子大學商學院審計系講師。研究方向：區(qū)域經濟學、產業(yè)經濟學）