為深入了解民辦社會(huì)事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r及面臨的實(shí)際困難，日前，國(guó)家發(fā)展改革委赴浙江省開展了專題調(diào)研。

一、浙江省的主要做法和成效

浙江省是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大省，國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來，由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)需求萎縮，不少民間資本亟需尋找新的突破口，對(duì)于收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)較低的社會(huì)事業(yè)表現(xiàn)出濃厚興趣。浙江省抓住有利時(shí)機(jī)，大力發(fā)展民辦社會(huì)事業(yè)，各級(jí)政府紛紛出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)政策措施。一是明確民間資本與公立機(jī)構(gòu)執(zhí)行相同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，取消此前一定程度上存在的歧視、限制條件。二是采取更加靈活務(wù)實(shí)的土地政策，既可以行政劃撥，也可以協(xié)議出讓或租賃。三是切實(shí)加大公共財(cái)政支持力度，通過補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)、購(gòu)買服務(wù)等多種形式予以支持。四是落實(shí)優(yōu)惠政策，如非營(yíng)利性醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的電、水、氣、熱與公立醫(yī)院同價(jià)。五是重視人才隊(duì)伍建設(shè)，民辦學(xué)校的老師在編制、職稱評(píng)定等方面參照公辦學(xué)校做法，非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員在職稱評(píng)聘、科研立項(xiàng)、學(xué)術(shù)活動(dòng)等方面與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)同類人員同等待遇。六是積極搭建民間資本參與社會(huì)事業(yè)的平臺(tái)，如打造義烏文博會(huì)、杭州國(guó)際動(dòng)漫節(jié)、浙江文化藝術(shù)品交易所等文化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，成立浙商文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)會(huì)，通過與銀行簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議、與保險(xiǎn)業(yè)開展合作等形式來引導(dǎo)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

上述措施的出臺(tái)，對(duì)促進(jìn)民辦社會(huì)事業(yè)發(fā)展起到了很好的效果，民間資本對(duì)參與社會(huì)事業(yè)也表現(xiàn)出較高的積極性。以教育為例，按在校生計(jì)，浙江的民辦教育占比達(dá)到24%，是全國(guó)水平的兩倍多；以文化為例，全省5家文化產(chǎn)業(yè)上市公司中有4家為民營(yíng)企業(yè)，9個(gè)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范基地中有8個(gè)為民營(yíng)性質(zhì)；在養(yǎng)老領(lǐng)域，民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)占總機(jī)構(gòu)數(shù)的38.9%，床位數(shù)占總床位數(shù)的41.7%。

二、面臨的主要問題和成因

調(diào)研中，各方面反映民辦社會(huì)事業(yè)在發(fā)展中仍然面臨很多困難，比較突出的是“六難”：一是融資難，資金渠道不暢造成民辦社會(huì)事業(yè)發(fā)展乏力。社會(huì)事業(yè)存在前期投入大、平均利潤(rùn)低、回報(bào)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，融資對(duì)大多數(shù)中小規(guī)模的民辦社會(huì)事業(yè)來說至關(guān)重要。雖然政策上規(guī)定金融機(jī)構(gòu)要為民辦社會(huì)事業(yè)在融資、擔(dān)保等方面提供更多支持，但在實(shí)踐中，由于民辦社會(huì)事業(yè)資產(chǎn)在抵押、質(zhì)押、擔(dān)保上存在制度性障礙，金融機(jī)構(gòu)對(duì)民辦社會(huì)事業(yè)惜貸現(xiàn)象比較普遍。二是獲地難，土地扶持政策落實(shí)困難限制民辦社會(huì)事業(yè)發(fā)展空間。通過劃撥、協(xié)議出讓、租賃的形式無償或低償獲取土地使用權(quán)的情況比較少，而通過招拍掛形式獲取土地使用權(quán)的成本越來越高，民辦社會(huì)事業(yè)用地難問題日益突出。三是競(jìng)爭(zhēng)難，公辦機(jī)構(gòu)、民辦機(jī)構(gòu)平等競(jìng)爭(zhēng)的體制環(huán)境仍未形成。事業(yè)單位與行業(yè)管理部門之間聯(lián)系密切，比如管理層互派等，同時(shí)也享受著歷史形成的或顯或隱的資源優(yōu)勢(shì)，如財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)信任等，使民間資本在競(jìng)爭(zhēng)上處于先天劣勢(shì)。四是用人難，民辦社會(huì)事業(yè)發(fā)展缺乏可靠的人才支撐。公辦機(jī)構(gòu)和民辦機(jī)構(gòu)在編制身份、職稱評(píng)定、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)等方面存在的政策差距，使得不少優(yōu)秀人才在流動(dòng)時(shí)更傾向于考慮前者。五是落實(shí)難，扶持政策的可操作性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。已出臺(tái)的扶持政策原則性規(guī)定多，難以具體操作，比如國(guó)家明確文化企業(yè)進(jìn)口符合條件設(shè)備應(yīng)減免關(guān)稅，但由于部門銜接問題，在海關(guān)年度關(guān)稅減免目錄中沒有相關(guān)設(shè)備類別，這項(xiàng)扶持政策成了擺設(shè)。六是穩(wěn)定難，民辦社會(huì)事業(yè)發(fā)展缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)制度安排。國(guó)家在各領(lǐng)域頂層制度設(shè)計(jì)中未給予民辦社會(huì)事業(yè)明確法定地位和合理發(fā)展空間，發(fā)展的不確定性和不穩(wěn)定性比較明顯，資產(chǎn)安全性不足成為很多民辦社會(huì)事業(yè)舉辦者的顧慮。

綜合分析，我們認(rèn)為，造成上述現(xiàn)象的成因主要有：一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。部分地方和行業(yè)管理部門熱衷于管人管事管機(jī)構(gòu)，對(duì)政府職能重點(diǎn)和邊界認(rèn)識(shí)不清，忽視市場(chǎng)機(jī)制作用，對(duì)民辦社會(huì)事業(yè)存有成見和偏見。事業(yè)單位改革相對(duì)滯后，政事不分、管辦不分使得行業(yè)管理部門無法從與事業(yè)單位之間的密切聯(lián)系中超脫出來，對(duì)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的體制環(huán)境動(dòng)力不足甚至存在抵觸。二是發(fā)展民辦社會(huì)事業(yè)的理念上有偏頗。忽視民間資本的逐利屬性和社會(huì)事業(yè)存在“基本”、“非基本”區(qū)分的現(xiàn)實(shí)情況，把民間資本參與社會(huì)事業(yè)簡(jiǎn)單化地限定在公益性事業(yè)上，限制其營(yíng)利，在一定程度上挫傷了民間資本投資社會(huì)事業(yè)的積極性。三是各部門之間缺乏政策協(xié)調(diào)與配合。各部門對(duì)民間資本投資參與社會(huì)事業(yè)的政策理解不一致，在部分領(lǐng)域、部門環(huán)節(jié)缺乏有效銜接與溝通，使民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的信心不足。四是政策和制度設(shè)計(jì)缺少統(tǒng)籌?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，民辦非企業(yè)單位不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，這樣民間資本進(jìn)入社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，如果登記為民辦非企業(yè)單位，就只能從事非營(yíng)利性活動(dòng)，不能連鎖運(yùn)營(yíng)，資產(chǎn)無法用來抵押融資，在退出時(shí)還面臨所投資產(chǎn)全部轉(zhuǎn)為社會(huì)資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)；但如不登記為民辦非企業(yè)單位，就無法享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等相關(guān)優(yōu)惠政策。

三、對(duì)策建議

（一）健全法制

清理和修改不利于民辦社會(huì)事業(yè)發(fā)展的法規(guī)政策規(guī)定，修訂《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，修改完善《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》。鼓勵(lì)對(duì)民辦社會(huì)事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)，并允許在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前予以全額扣除。建立健全退出標(biāo)準(zhǔn)和程序，如果從事營(yíng)利性活動(dòng)，允許自由退出；如果從事非營(yíng)利性活動(dòng)，并享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策，在進(jìn)行嚴(yán)格的清產(chǎn)核資后，允許撤走所投資產(chǎn)并取得合理回報(bào)。行業(yè)部門會(huì)同財(cái)政部門規(guī)范并統(tǒng)一社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域不同法人類型的財(cái)會(huì)制度，建立完善的成本核算制度。

（二）深化改革

加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，落實(shí)事業(yè)單位的法人自主權(quán)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分開和全行業(yè)管理。深化行政審批制度和投資體制改革，全面清理整合涉及民間資本投資社會(huì)事業(yè)的行政審批和投資審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)督。加強(qiáng)政府各部門的溝通協(xié)調(diào)，促進(jìn)公共服務(wù)資源的統(tǒng)籌規(guī)劃，完善信息共建共享機(jī)制，大力推進(jìn)政務(wù)信息公開工作。創(chuàng)新民間資本參與形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本以多種形式參與社會(huì)事業(yè)，積極探索社會(huì)事業(yè)發(fā)展的公私合作方式，拓寬社會(huì)力量進(jìn)入渠道。充分發(fā)揮商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等自律性組織的作用，積極培育和發(fā)展為民間投資提供服務(wù)的中介組織。

（三）完善各項(xiàng)扶持政策

一是拓寬投資領(lǐng)域和范圍。鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止進(jìn)入的社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域，對(duì)各類投資主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入實(shí)行同等標(biāo)準(zhǔn)，扶持政策公開透明，不對(duì)民間資本單獨(dú)設(shè)置附加條件。二是切實(shí)將符合條件的民辦社會(huì)事業(yè)納入公共財(cái)政支持范圍。擴(kuò)大財(cái)政資金扶持民間資本投資參與社會(huì)事業(yè)發(fā)展的資金規(guī)模，鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新財(cái)政支持方式，重點(diǎn)支持民間資本從事非營(yíng)利性或微利活動(dòng)，并通過政府購(gòu)買、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民辦社會(huì)事業(yè)參與基本公共服務(wù)提供。三是落實(shí)優(yōu)惠政策。落實(shí)各項(xiàng)稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策；對(duì)非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)免征企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅，對(duì)其自用房產(chǎn)和土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅；對(duì)營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的舉辦初期也給予一定期限的稅收優(yōu)惠減免；對(duì)民間資本用分紅和利潤(rùn)等再投入社會(huì)事業(yè)的投資給予各項(xiàng)稅收抵免。四是提高用地保障水平。各地在新增用地規(guī)劃中預(yù)留一定比例的社會(huì)事業(yè)用地，民辦機(jī)構(gòu)享有與公辦機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)同等的供地待遇。鼓勵(lì)民間資本將擁有使用權(quán)的土地和房屋投入社會(huì)事業(yè)，并按照其內(nèi)容和性質(zhì)，分別給予不同的稅費(fèi)優(yōu)惠和財(cái)政扶持。五是改善投融資環(huán)境。加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)與民辦社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的直接對(duì)接，積極創(chuàng)新針對(duì)民辦社會(huì)事業(yè)的授信、審貸、還款模式。積極發(fā)展股權(quán)投資基金，試點(diǎn)聯(lián)合擔(dān)保、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押等形式，為民辦社會(huì)事業(yè)擴(kuò)大融資渠道。六是完善服務(wù)價(jià)格政策。適當(dāng)下放價(jià)格審批權(quán)限，部分價(jià)格可由審批改為備案。非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)以政府指導(dǎo)價(jià)為主，少部分服務(wù)實(shí)行政府定價(jià)；營(yíng)利性機(jī)構(gòu)實(shí)行自主定價(jià)，少部分服務(wù)實(shí)行政府限價(jià)。

（四）創(chuàng)造更加公平合理的人才發(fā)展環(huán)境

民辦社會(huì)事業(yè)工作人員在職稱評(píng)聘、科研立項(xiàng)、學(xué)術(shù)活動(dòng)、評(píng)先評(píng)優(yōu)等方面享受與公辦機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)同類人員的同等待遇。符合條件的民辦社會(huì)事業(yè)工作人員可以納入公益性崗位開發(fā)，給予相應(yīng)的崗位補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼。鼓勵(lì)民辦社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)與職業(yè)學(xué)校、高等院校開展共建合作，如民辦社會(huì)事業(yè)機(jī)構(gòu)作為人才培養(yǎng)和技能提升的實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)基地。