本世紀頭10年，我國糧食生產(chǎn)取得歷史最好成績。2004—2010年，糧食總產(chǎn)實現(xiàn)了半個世紀以來首次“七連增”，年均增幅3%，并首次連續(xù)4年保持在1萬億斤以上，為實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會快速平穩(wěn)發(fā)展奠定了堅實基礎。但應該清醒地看到，我國糧食安全保障的長期基本特征——脆弱平衡、強制平衡、緊張平衡（以下稱為“弱質三性”）并未改變。地方政府的“土地財政”壓力、農(nóng)村“小產(chǎn)權房”的蔓延、耕地退化和污染加劇、農(nóng)業(yè)勞動力質量下降、耕地“撂荒”增多、極端氣候頻現(xiàn)等諸多不利因素，都在動搖糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的基礎。在可以預見的將來，如果沒有正確的戰(zhàn)略調整和強力的政策支持，精心統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩種資源、兩個市場，我國糧食安全保障的“弱質三性”將進一步凸顯，特別是水資源約束、耕地數(shù)量與質量下降，將嚴重影響我國糧食安全保障能力。

一、不能忽視近10年來我國糧食供給保障的不利因素

長期以來，由于自然稟賦匱乏和人口超多原因，造成我國糧食安全保障的“弱質三性”——脆弱平衡、強制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；所謂強制平衡，是經(jīng)濟社會要素投入大，政府強力主導；所謂緊張平衡，是保障食物及糧食安全的總供給能力不寬裕。改革開放以來實現(xiàn)的糧食供求基本平衡、供給略有節(jié)余，即建立在此基礎之上。近10年，我國糧食供給總量中進口比重越來越大，開始明顯突破95%的糧食自給保障線，是糧食安全“弱質三性”加深的重要標志。至少可從三個角度分析判斷：

一是在糧食總產(chǎn)實現(xiàn)首次“七連增”的同時，也首次出現(xiàn)了大豆凈進口“七連增”。從上世紀末到本世紀初，我國進口糧食從調劑品種轉變?yōu)楸Ｕ衔覈Z食安全不可缺少的組成部分，其主要品種是大豆。1990—2003年14年間，我國較大規(guī)模凈進口糧食接近1000—2000萬噸以內(nèi)，僅有4個年份，且沒有連續(xù)性，屬于調劑品種性質。2004—2010年，我國大規(guī)模連續(xù)凈進口糧食，7年內(nèi)從2000萬噸迅速增加到近6000萬噸，2010年占當年國內(nèi)糧食產(chǎn)量的10.8%，其中主要是大豆。

二是糧食安全儲備中的進口替代因素突出。2009年3月底，我國庫存糧食約占全年消費量的40%，遠遠高于國際上約18%的糧食安全儲備標準。但是，庫存糧食不是當年全國糧食消費之后的節(jié)余，而是多年節(jié)余的積累。若扣除1990—2008年我國糧食凈進口1.6932億噸，2009年3月底庫存糧食只有5608萬噸，僅占年度消費量的10%左右。

三是大規(guī)?！斑M口土地”已經(jīng)成為常態(tài)。目前，我國油料播種面積約2億畝左右，而進口大豆、食用植物油所需播種面積遠遠超過此數(shù)。按國內(nèi)大豆畝均產(chǎn)量120公斤計算，2001—2010年每年進口大豆需播種面積由不到1億畝增長到4.42億畝，2010年相當于國內(nèi)現(xiàn)有播種面積的18.3%。同時，與糧食具有緊密替代關系的食用植物油進口迅速增長，2000—2009年由不足200萬噸增長到900多萬噸，其中，2007—2010年年均進口約800萬噸，約占我國年消費總量的40%，如果按照大豆出油率計算，相當于進口大豆4000多萬噸，年需播種面積3億多畝。

當然，目前我國糧食對外依存度的上升，并非國內(nèi)糧食生產(chǎn)水平絕對下降，而是各種消費因素交織所致，但也表明，國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力提高已經(jīng)明顯趕不上消費需求的增長。

二、未來我國糧食供給保障將更加艱難

（一）糧食消費需求將穩(wěn)步增長，糧食需求缺口增大

目前我國人均消費糧食為395公斤，到2020年人均消費將很可能達到410—415公斤，其增長部分主要來自農(nóng)村人口消費增加。我國城鎮(zhèn)人口現(xiàn)有食物營養(yǎng)水平已經(jīng)與日韓相當，最近10年主要食物消費呈現(xiàn)穩(wěn)定，估計未來保持緩慢增長，但農(nóng)民糧食消費需求將明顯增長。目前，農(nóng)村食物消費水平遠低于城鎮(zhèn)，其食物消費支出、肉禽蛋奶類消費均不到城鎮(zhèn)居民的一半。按照規(guī)劃，到2020年農(nóng)民人均純收入比現(xiàn)在翻一番，以目前城鄉(xiāng)食物消費差距，假定到2020年農(nóng)村居民動物性食物消費達到目前城鎮(zhèn)居民消費的70%，需增加40公斤飼料糧?？紤]到同期價格上漲和住房、醫(yī)療、教育等支出增長的制約因素，估計全國實際人均增量為15—20公斤。2020年，按14.3億人口、人均消費410—415公斤計算，總需求量將達到5850—5920億公斤（包括直接食用、飼料、工業(yè)、種子用糧）。

（二）水資源進一步趨緊，西北、華北糧食生產(chǎn)前景堪憂

我國耕地不足與糧食總產(chǎn)不足的實質是水資源總量不足與分布嚴重失衡。目前，我國水資源供給特點是“一缺兩不均”，“一缺”，即人均水資源量2200立方米左右，僅為世界平均水平的1/4，年缺水總量超過400億立方米；“兩不均”，即水資源分布在區(qū)域上分布不均、在季節(jié)分布上不均。包括長江流域在內(nèi)的南方地區(qū)占有全國水資源的81％，人口占全國的55％；北方地區(qū)雖擁有黃河、遼河、海河和淮河，占有全國水資源的大約14％，但人口卻占全國的43％。大體上，約4/5的水資源分布在南方，而2/3的耕地卻在北方，北方每公頃耕地水的占有量僅為南方的1/8。在此背景下，雖然年年艱苦抗旱，每年仍然減少糧食產(chǎn)量約300億公斤，占各種自然災害損失總量的60％。

《全國水資源綜合規(guī)劃》提出，到2030年，城鎮(zhèn)和農(nóng)村配置水量的比例由現(xiàn)在的31∶69調整到37∶63；全國農(nóng)業(yè)配置水量由現(xiàn)在的3707億立方米增加到4078億立方米。據(jù)國家氣象局預測，我國未來氣候條件不容樂觀，與2000年相比，2020年我國年平均氣溫將升高0.5—0.7℃，降水的不確定性較大，水資源的供需矛盾更加尖銳。水利部估計，“十二五”時期，在全球氣候變化和大規(guī)模經(jīng)濟開發(fā)雙重因素的交織作用下，中國水資源形勢將更加嚴重，北少南多的水資源格局可能進一步加劇。

水資源評價最新成果顯示，1980—2000年水文系列與1956—1979年水文系列相比，黃河、淮河、海河和遼河4個流域降水量平均減少6%，地表水資源量減少17%，海河流域地表水資源量更是減少41%。

華北平原“水危機”更加嚴重。中國地質科學院水文地質環(huán)境地質研究所課題“華北平原地下水演變與調控”表明，目前華北平原75%以上的用水需求靠開采地下水支撐，其開采程度（實際開采量與允許開采量之比）很高，河北省達126%，北京109%，其它?。▍^(qū)、市）都在70%以上，特別是大中城市處于超采或嚴重超采狀態(tài)；過去半個世紀，華北平原地下水超采總量約1300億立方米，在14萬多平方公里區(qū)域形成2萬平方公里淺層地下水漏斗和7萬平方公里深層地下水漏斗，為世界之最。

（三）繼續(xù)大規(guī)模占用耕地難以逆轉，宜農(nóng)后備耕地不足以彌補占用缺口

按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，到2020年，各類建設占用耕地新增面積控制在4500萬畝以內(nèi)，耕地保有量不低于18.05億畝（現(xiàn)有耕地18.26億畝）。

確保耕地長期保持在18億畝以上，是否擁有大規(guī)模宜農(nóng)后備耕地是關鍵。大體估計，目前全國后備耕地大約3000萬畝左右，但不能彌補2020年占用4500萬畝的缺口。

其一，長期內(nèi)西北地區(qū)不能提供大規(guī)?？筛?。2003年，中國工程院課題組向國務院提供的《西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》報告指出，西北地區(qū)（新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內(nèi)蒙古6省、區(qū)）水資源量多年平均僅占全國總量的5.84％；水資源開發(fā)利用率嚴重超高，全國水資源開發(fā)利用率平均為20％，西北地區(qū)為53.3％，其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河都超過70％，有的甚至超過100％；農(nóng)業(yè)用水占89.3％，農(nóng)田平均每畝實灌定額671立方米，比全國平均高40％，而水資源糧食生產(chǎn)效率0.58公斤/立方米，僅為全國平均水平的44％。該研究報告認為，西北地區(qū)是我國最干旱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，水土資源主要為農(nóng)牧業(yè)所消耗，主要危機綜合表現(xiàn)為土地荒漠化，是造成西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因；未來50年西北地區(qū)氣溫的變化趨勢估計為變暖，但即使轉為“暖濕型”氣候，也不可能根本改變西北地區(qū)干旱氣候區(qū)的基本狀況。該報告提出，西北地區(qū)今后應當調整產(chǎn)業(yè)結構，減少糧食生產(chǎn)用地用水，以改善生態(tài)環(huán)境，而不是繼續(xù)開墾土地用于糧食生產(chǎn)。

其二，南水北調西線工程不能根本改變西北部地區(qū)嚴重缺水狀態(tài)。據(jù)樂觀估計，南水北調西線工程可能的調水量約為150—170億立方米/年，扣除20%的損耗，實際可利用的只有120—140億立方米/年。按照60%比例用于農(nóng)業(yè)，則有70—80億立方米／年農(nóng)業(yè)灌溉用水。以目前西北地區(qū)較先進的用水定額1公斤糧食1噸水記，最多可以生產(chǎn)糧食80億公斤；以農(nóng)田平均每畝實灌定額671立方米，則最多可開墾耕地1200萬畝。

（四）耕地質量繼續(xù)下降難以避免

我國耕地總體質量不高，現(xiàn)有耕地中，中低產(chǎn)田占1/3。優(yōu)質農(nóng)田與劣質農(nóng)田的糧食產(chǎn)量差距至少達2—3倍。但目前保護耕地“重數(shù)量、輕質量” 的傾向普遍，“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象嚴重。我國長期以來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化空間布局特點，一是依城鎮(zhèn)周圍就地“攤大餅”擴張，二是全國人口和產(chǎn)業(yè)向中東部集聚，三是圍繞交通沿線質量好、基礎設施好的區(qū)域開發(fā)工商業(yè)，其結果是不斷占用優(yōu)質農(nóng)田，相當部分新補充耕地主要分布在耕作條件相對較差的地區(qū)。1999—2009年建設占用耕地接近3500萬畝。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，近10年全國耕地“占優(yōu)補劣”，導致糧食生產(chǎn)能力至少減少120億公斤。

我國耕地質量等別分布上存在著人口稠密地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與優(yōu)質耕地分布區(qū)域三者高度復合的特點。我國水資源充沛、積溫充足的優(yōu)質耕地僅僅占全國的1/3，又主要分布在東部、南部地區(qū)；83個50萬人口以上的大中城市，有73個分布在全國53片耕地集中分布區(qū)；東部地區(qū)集中了大量勞動密集型的低端企業(yè)?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》提出“兩橫三縱”城市化空間戰(zhàn)略格局，到2020年占用4500萬畝耕地，主要落足于上述區(qū)域，無疑大多數(shù)占用的是良田沃土，這相當于劣質耕地1億畝以上，如果不能根除耕地“占優(yōu)補劣”狀況，按照前10年的狀況，推算減少糧食生產(chǎn)能力當在160億公斤以上。

（五）退耕還林將減少現(xiàn)有耕地

為改善生態(tài)環(huán)境，確保國家生態(tài)安全，國家從1999年起開始實施全國性退耕還林工程，到2007年總計退耕還林1.4億畝。為確?！笆晃濉逼陂g耕地不少于18億畝，從2007年起停止增加退耕還林面積。而實際上，我國未來還必須進一步退耕還林。正如中國工程院課題組《西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》報告建議，西北地區(qū)應當減少糧食生產(chǎn)以改善生態(tài)。但這些地區(qū)仍然繼續(xù)擴大耕地、增加糧食生產(chǎn)。由此可見，我國土地過度開墾在保障生態(tài)安全方面還有欠賬，稍有退耕即會突破18億畝耕地安全線。

三、增強糧食資源危機感、緊迫感，抓牢全局主動權

綜上所析，確保我國未來糧食安全并非容易之事。我國人口與經(jīng)濟高度集聚區(qū)域往往是缺糧區(qū)，容易成為國際糧市波動的傳導區(qū)。例如，1993年底，我國糧食庫存充足而糧價突然暴漲，其主要原因之一是國際糧價走高，廣東等沿海地區(qū)從進口轉向國內(nèi)糧市，以及國內(nèi)通貨膨脹預期和投機炒作等。目前，廣東省糧食播種面積比上世紀70年代末減少50%，糧食自給率不足40%。前美國國家安全助理布熱津斯基在《大棋局——美國的首要地位及地緣戰(zhàn)略》一書中認為，中國經(jīng)濟增長的軟肋是能源和糧食供給，糧食依賴進口將給中國經(jīng)濟資源造成緊張，也使中國更容易受到外部壓力的打擊。

（一）調整現(xiàn)有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化空間布局戰(zhàn)略，確保糧食資源

加強國家層面對人口分布、經(jīng)濟布局、資源環(huán)境相互協(xié)調戰(zhàn)略的研究，不斷摸清家底、優(yōu)化思路，拓展可持續(xù)發(fā)展空間。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出：今后可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)及其他方面建設的面積只有28萬平方公里左右，約占全國陸地國土總面積的3%，推進形成主體功能區(qū)要著力構建我國國土空間的“三大戰(zhàn)略格局”——以“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、以“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、以“兩屏三帶”為主體生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。但是，就其總體發(fā)展思路看，仍然沒有擺脫傳統(tǒng)發(fā)展模式，其城市化戰(zhàn)略重點區(qū)域是推進陸橋通道、沿長江通道、鐵路動脈沿線和環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲以及中西部地區(qū)城市的擴張，形成若干城市群，所處大多皆良田沃土、膏腴之地，對實現(xiàn)其提出的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局十分不利。應當對我國國土資源進一步深入研究，擴展優(yōu)化國土利用。比如，有研究提出，黃河“幾”字灣區(qū)域應當是我國發(fā)展的又一“增長極”，即黃河流經(jīng)甘、寧、蒙、陜、晉5省區(qū)接壤地帶的14市和寧東能源化工基地，面積41萬平方公里國土，其煤炭探明儲量占全國總儲量的66.5%，煤層氣探明地質儲量占全國煤層氣總資源量的50%，天然氣探明地質儲量占全國總儲量的37.8%，原油探明地質儲量約占全國總儲量的7.5%，鈉鹽保有儲量約占全國總儲量的70%。如果在國家層面再培育1—2個類似空間規(guī)模經(jīng)濟區(qū)域，大規(guī)模集聚人口與產(chǎn)業(yè)，就能夠極大地擴展國土利用空間，極大地減輕“渤海灣”、“長三角”、“珠三角”等東部地區(qū)耕地的占用壓力，保護有限的優(yōu)質耕地。

（二）大幅度減少耕地占用指標，實行部分農(nóng)田的“零占用”制度

在沒有發(fā)現(xiàn)確切可靠的大規(guī)模后備糧食資源之前，必須堅持從緊控制耕地占用的方針，鼓勵減少耕地占用。劃定部分優(yōu)質高產(chǎn)的基本農(nóng)田，至少在20年內(nèi)禁止“農(nóng)轉非”；對到2020年的各類建設耕地占用指標，減少1/3甚至1/2；對保護耕地突出的地方，給予財政、金融、稅收方面的支持。

（三）增強利益激勵，著力調動糧食主產(chǎn)區(qū)政府和糧農(nóng)的積極性

對糧食主產(chǎn)區(qū)政府財政支持，首先以不低于本省縣（市）中等水平為標準給予財政補償，以后按照全國中等收入水平逐步提高；在目前補貼政策的基礎上，對糧農(nóng)實行收入補貼；對糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展項目，給予財政、金融、稅收方面的傾斜。

（四）建立糧食進口多元戰(zhàn)略支撐點和后備梯隊，避免受制于人

在保持與美國、加拿大、巴西、澳大利亞等農(nóng)產(chǎn)品出口大國良好貿(mào)易關系的同時，要建立我國周邊國家、非洲國家兩個后備梯隊，開辟新的食物進口來源。

（作者單位：國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部）