3月13日，美國總統(tǒng)奧巴馬宣布，美國聯(lián)合歐盟和日本就中國限制稀土等部分原材料出口向世貿(mào)組織提出申訴。同日，我國也收到美歐日在世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制下提出的有關(guān)稀土、鎢、鉬的出口管理措施的磋商請求。這是今年2月美國成立跨部門貿(mào)易執(zhí)行中心后，再一次在貿(mào)易問題上向我施壓。事實上，西方國家在稀土問題上向我施壓由來已久，特別是近年來我國為保護(hù)資源和環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)世貿(mào)規(guī)則加強(qiáng)了對稀土出口配額管理后，在稀土問題上與美歐日等西方國家的摩擦呈加劇態(tài)勢。此次美國聯(lián)合歐盟和日本采取上訴到世貿(mào)組織的方式再次在稀土問題上發(fā)難，我應(yīng)從以下幾個方面加以積極應(yīng)對。

一、我國實施稀土出口配額管理制度并不違反世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)定，應(yīng)繼續(xù)堅持對稀土資源的保護(hù)性開發(fā)利用政策

稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，在新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、航空航天、電子信息等領(lǐng)域的應(yīng)用日益廣泛。我國稀土儲量曾占世界的90%，但由于長期無序開采和大量廉價出口，目前已降至36%，而產(chǎn)量仍占國際市場的90%以上。由于以往我國對稀土資源的保護(hù)重視程度不夠，一些地方和企業(yè)盲目亂開濫采，不僅造成稀土資源的浪費流失，而且造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。我國本身也是全球最大的稀土消費國，若不加緊規(guī)范治理稀土開采秩序，繼續(xù)任由無序開采和大量出口，15年后我國最終將變成稀土進(jìn)口國。

我國在1998年開始實施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度，并將稀土原料列入加工貿(mào)易禁止類商品目錄；2006年開始停發(fā)新的稀土礦開采許可證，對稀土開采實行指令性計劃，并逐步減少出口配額；2010年5月，工業(yè)和信息化部頒布《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》，為稀土礦開采冶煉設(shè)置了高門檻，財政部也提高了部分稀土產(chǎn)品出口關(guān)稅；去年5月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步規(guī)范稀土資源的開采、冶煉、利用和出口，以及加強(qiáng)稀土生產(chǎn)過程的環(huán)境保護(hù)，以促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和稀土資源的永續(xù)利用。

我國實施稀土國內(nèi)生產(chǎn)配額和出口配額等政策措施有利于保護(hù)資源和環(huán)境，促進(jìn)稀土行業(yè)的規(guī)范有序和可持續(xù)發(fā)展，同時也不違背世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)定。雖然稀土不在可以援引“例外條款”的84種產(chǎn)品目錄清單中，但根據(jù)世貿(mào)組織相關(guān)條款規(guī)定，為實現(xiàn)保護(hù)資源和環(huán)境等合理的政策目標(biāo)，成員國可以采取一些必要的出口限制性措施。

二、敦促有關(guān)國家增加稀土供應(yīng)，改變?nèi)蛳⊥列枨笾饕蕾囄覈?yīng)的不合理的市場格局

目前全球稀土儲量中國占36%，俄羅斯占19%，美國占13%，澳大利亞和印度分別占5%和3%，但國際市場出口量的90%以上來自我國，而美國、俄羅斯、澳大利亞的產(chǎn)量和出口量均為零。美國曾是全球最大的稀土供應(yīng)國，但1999年后逐步停采本國稀土，轉(zhuǎn)而依賴從我國進(jìn)口，2001—2004年美國稀土進(jìn)口總量的76%來自我國。日本和歐盟也都擁有一定數(shù)量的稀土儲量，但多年來大量進(jìn)口我國的廉價稀土資源進(jìn)行囤積儲備。美歐日一方面限制本國稀土開采，另一方面大量從我國進(jìn)口，形成主要依賴我國稀土供應(yīng)的市場格局。

造成目前全球稀土供求關(guān)系緊張和供應(yīng)格局不合理的原因錯綜復(fù)雜，既與以往國內(nèi)一些地方和企業(yè)無序開采和低價大量出口有關(guān)，也與西方國家有意識地限制和停止稀土生產(chǎn)和供應(yīng)有關(guān)。隨著我國加大對資源環(huán)境保護(hù)力度，逐步減少稀土生產(chǎn)和出口，已經(jīng)形成的不合理的稀土供應(yīng)格局把我國推向矛盾焦點。在各國都在加大對稀土資源和環(huán)境保護(hù)力度的情況下，保障全球稀土供應(yīng)需要各方共同努力，建立合理的分擔(dān)機(jī)制，特別是美國等主要需求大國也應(yīng)承擔(dān)增加供給的責(zé)任，首先增加本國稀土生產(chǎn)量，而不應(yīng)指望我國繼續(xù)為其提供廉價稀土供應(yīng)。

三、積極應(yīng)對磋商請求，避免因稀土問題引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)

我國加強(qiáng)稀土資源開采和生產(chǎn)管理，并實施稀土出口配額管理制度，主要目的是為了保護(hù)資源和環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而無意限制貿(mào)易自由，更無意通過扭轉(zhuǎn)貿(mào)易的方式保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，無論是政策目標(biāo)還是具體措施，都是符合世貿(mào)組織規(guī)則的。我應(yīng)在堅持上述立場的同時，積極應(yīng)對美歐日就稀土出口問題提出的磋商請求。

一是認(rèn)真研究世貿(mào)組織相關(guān)規(guī)則，充分論證我國實施稀土出口配額管理制度的合理性，強(qiáng)調(diào)保護(hù)資源和環(huán)境也有利于促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展。

二是強(qiáng)調(diào)我國以36%的全球儲量滿足90%以上的全球需求是不合理的，也是不可持續(xù)的，要求美國等擁有稀土資源的國家共同承擔(dān)增加供給的責(zé)任。

三是針對稀土出口配額管理制度實施過程中存在的問題，如高額倒賣出口配額許可證、配額分配不盡合理、實施出口配額后國內(nèi)外稀土價差過大，以及現(xiàn)有出口配額未能充分有效利用等，提出必要的整改意見，規(guī)范稀土出口秩序，增加有效供給。

四是在有關(guān)稀土出口問題的磋商中，要堅持有理、有利、有節(jié)的原則，既要堅決維護(hù)我國的發(fā)展權(quán)益，在重大原則問題上絕不妥協(xié)動搖，也要靈活務(wù)實，在一些具體問題上適當(dāng)妥協(xié)，避免事態(tài)升級甚至引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)。

事實上，由于美歐日稀土需求嚴(yán)重依賴我國供應(yīng)，并且在可預(yù)見的將來這種供需關(guān)系難以改變，因此對方并不具備與我在稀土問題上打貿(mào)易戰(zhàn)的底氣和能力。自從發(fā)起訴訟以后，美歐日等有關(guān)政府機(jī)構(gòu)也都頻頻放話表示愿意積極磋商，希望爭端能夠得到妥善解決。

四、切實加強(qiáng)國內(nèi)稀土行業(yè)管理，加快轉(zhuǎn)變稀土行業(yè)發(fā)展方式

近年來，美國等西方國家頻頻在稀土問題上向我發(fā)難，一方面是由于我國加強(qiáng)稀土生產(chǎn)和出口管理影響到他們的切身利益，另一方面也是由于我國在實施稀土出口配額管理過程中存在一些問題，導(dǎo)致國內(nèi)外價差過大和出口配額許可證分配不盡合理等，從而授人以柄。

因此，在積極應(yīng)對美歐日磋商請求和避免事態(tài)擴(kuò)大化的同時，要按照《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》的部署要求，采取有效措施，切實加強(qiáng)稀土行業(yè)的管理，盡快建立規(guī)范有序的稀土資源開發(fā)、冶煉分離和市場流通以及出口秩序，有效遏制資源無序開采、生態(tài)環(huán)境惡化、生產(chǎn)盲目擴(kuò)張和走私猖獗狀況，逐步形成合理開發(fā)、有序發(fā)展、高效利用、技術(shù)先進(jìn)、集約發(fā)展的格局，切實把國內(nèi)產(chǎn)能降下來。

一是對稀土資源實施更為嚴(yán)格的保護(hù)性開采政策和生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。堅決取締環(huán)保不達(dá)標(biāo)礦山開采，大幅度提高稀土資源稅，落實礦山生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金制度，嚴(yán)格企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，提高稀土的生產(chǎn)成本，抑制稀土行業(yè)的暴利。

二是以單個礦山的產(chǎn)能為準(zhǔn)入門檻，控制稀土產(chǎn)量。抓緊制定稀土開采行業(yè)發(fā)展規(guī)范，對于產(chǎn)能不能達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的中小礦山，一律封存，作為戰(zhàn)略儲備。同時統(tǒng)一協(xié)調(diào)，做好相關(guān)人員安置和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償工作。

三是規(guī)范大型礦山的開采。獲得準(zhǔn)入、允許開采的大型礦山，必須制定未來若干年的開發(fā)規(guī)劃，強(qiáng)制性劃出一定區(qū)域作為未來的戰(zhàn)略儲備。對于目前已經(jīng)處于稀缺狀態(tài)的中重稀土，要提高儲備比重。

四是規(guī)范冶煉分離企業(yè)發(fā)展。提高對冶煉分離企業(yè)資源綜合利用、環(huán)境保護(hù)、清潔生產(chǎn)、安全生產(chǎn)和社會責(zé)任等方面的標(biāo)準(zhǔn)。制定冶煉分離企業(yè)的工業(yè)裝備和生產(chǎn)規(guī)模的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，切實提高稀土產(chǎn)品質(zhì)量和附加值水平。

五是加快制定稀土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實施嚴(yán)格的稀土指令性生產(chǎn)計劃和管理制度，統(tǒng)籌考慮國內(nèi)資源和生產(chǎn)、消費以及國際市場情況，合理確定稀土出口配額總量，完善出口配額分配方式，促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（畢吉耀，國家發(fā)展改革委外經(jīng)所所長、研究員。張一，國家發(fā)展改革委外經(jīng)所助理研究員）