環(huán)境保護部部長周生賢在2012年全國環(huán)境保護工作會議上強調，要進一步完善環(huán)境監(jiān)測和督察體制機制。我們想知道，現行環(huán)境監(jiān)測體制存在哪些問題？要改變目前環(huán)境監(jiān)測無法滿足環(huán)境管理需求的局面，環(huán)境監(jiān)測市場化是否可行？我們又該如何推進監(jiān)測市場化進程？

現行環(huán)境監(jiān)測體制的問題

記者：在目前的環(huán)境形勢下，我國的環(huán)境監(jiān)測體制能否滿足環(huán)境管理需要？存在哪些問題？

馬中：環(huán)境監(jiān)測作為環(huán)境管理執(zhí)法的科學依據，是環(huán)境保護的科學手段，也是衡量環(huán)境管理水平的重要標準。自1980年中國環(huán)境監(jiān)測總站建立以來，30年來，中國環(huán)境監(jiān)測事業(yè)得到了快速的發(fā)展。目前，我國已形成了“國家—省、直轄市—地級市—縣”4級環(huán)境監(jiān)測體系，環(huán)境監(jiān)測機構已有約2500個，全國環(huán)境監(jiān)測人員為約5.3萬人，已初步建成了覆蓋全國的國家環(huán)境監(jiān)測網。環(huán)境監(jiān)測已成為探索中國環(huán)保新道路的重要支撐。

但同時我們也看到，隨著國家經濟社會的進一步發(fā)展以及國民對于良好環(huán)境狀況訴求的日益增長，環(huán)境保護管理工作勢必向著立體化、縱身化、一體化方向發(fā)展，這對環(huán)境監(jiān)測工作的要求無疑提出了更高的標準。但就目前的環(huán)境監(jiān)測工作而言，尚無法充分滿足環(huán)境管理的需求，究其原因，主要有以下幾個方面:

環(huán)境要素的多樣化、污染物的復雜化以及人們對與環(huán)境問題認識的不斷深入，勢必要求環(huán)境監(jiān)測對象更加多樣、監(jiān)測程度更為深入、監(jiān)測技術更趨高新，但從科學發(fā)展的角度而言，從新的環(huán)境污染現象出現到有效環(huán)境監(jiān)測方法的確立，是有一個時間進程的，因此，做到環(huán)境監(jiān)測完全跟上環(huán)境變化是非常困難的。

技術裝備不足，導致環(huán)境監(jiān)測難以適應環(huán)境管理的需求。這一點在縣一級的監(jiān)測部門表現得尤為突出。我國基層縣區(qū)地大面廣，污染源眾多，污染治理水平普遍偏低，基層環(huán)境監(jiān)測任務繁重，但《國家環(huán)境監(jiān)管能力建設“十一五”規(guī)劃》中期評估表明，達到建設標準的區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)測機構不足17%，不少地方環(huán)境監(jiān)測仍存在著眼觀廢水、耳聽噪聲、鼻聞廢氣的原始環(huán)境監(jiān)測方式，必要技術設備的缺乏已成為制約環(huán)境監(jiān)測充分發(fā)揮作用的主要瓶頸之一，并且直接影響地方環(huán)境監(jiān)管的效果。

人員能力薄弱，制約環(huán)境監(jiān)測更加有效的發(fā)揮作用。這一點主要表現在兩方面:一是人員編制少。日本環(huán)境省內設水大氣環(huán)境局負責水、大氣、土壤、自動車(流動源)的環(huán)境監(jiān)測管理工作，人員編制約140人(屬公務員)，同時各地方也有比較充足的環(huán)境監(jiān)測專業(yè)人員。而我國環(huán)境監(jiān)測人員數量相對少得多，全國區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)測機構平均僅為16人，低于《全國環(huán)境監(jiān)測站建設標準》中三級標準，人員不足直接影響環(huán)境監(jiān)測各項任務的有效開展。二是人員素質有待提高。監(jiān)測站工作人員素質參差不齊，學歷相對較低、專業(yè)技術人員比重不高、專業(yè)人才流失等現象在一些地區(qū)還比較普遍，缺乏足夠的專業(yè)人員保障，環(huán)境監(jiān)測工作也就難以有效開展。

監(jiān)測經費短缺，阻礙環(huán)境監(jiān)測工作順利進行。我國基層地區(qū)特別是中西部地區(qū)，由于經濟發(fā)展相對滯后，盡管環(huán)境保護已經列入當地財政預算科目，但難以足額及時地予以撥付，導致不少地區(qū)連環(huán)境監(jiān)測日常工作經費都難以保障，出現了“必需設備沒錢買，有了設備用不起”的尷尬局面，嚴重影響環(huán)境監(jiān)測工作順利進行。

技術裝備、人員能力與資金保障這三方面因素相互影響，加上環(huán)境保護管理工作本身的日益復雜化、精細化、系統(tǒng)化，使得當前環(huán)境監(jiān)測工作難以完全滿足環(huán)境管理工作的需求。要改變這一局面，除了進一步加大對環(huán)境監(jiān)測技術、人員、資金等方面的扶持、完善相關制度外，探索環(huán)境監(jiān)測市場化或許會提供一條可行之路。

環(huán)境監(jiān)測市場化的可行性

記者：環(huán)境監(jiān)測市場化是否可行？為什么？

馬中：誠如上面所言，環(huán)境監(jiān)測當前主要依靠政府提供的體系已無法完全勝任我國環(huán)保工作的發(fā)展。轉變職能，以市場為紐帶形成政府與社會相互補的環(huán)境監(jiān)測體系將成為探索環(huán)保新道路的重要一環(huán)。而環(huán)境監(jiān)測作為一項重要的公共服務，實現其市場化，無論從理論上還是在實踐中都是有理、有據、有需求的。

從理論上講，在傳統(tǒng)公共管理理論指導下，長期以來，政府不僅是政策的制定者，而且還要負責政策的執(zhí)行。隨著社會的發(fā)展以及公眾需求的日益增加，政府所承擔的公共服務職能越來越多、越來越復雜，單純依靠政府提供公共服務，其結果是政府機構日益龐大臃腫，行政成本日益上升，而辦事效率較低，嚴重制約了公共物品的有效提供和公眾福祉的快速提升，同時也使得公眾對政府的滿意度下降。這一點在西方國家上世紀七八十年代得到廣泛印證。在此背景下，新公共管理理論應運而生，并被各國廣泛接受應用。新公共管理理論認為政府的主要職責是政策的制定者，是通過分析社會問題的本質來尋求解決方案，并通過政策評估等來制定出合理完善的政策制度，從而將傳統(tǒng)的管理與政策執(zhí)行一分為二，明確了政府的主要職責。

新公共管理理論認為，政府無疑是公共服務的重要提供者，但絕不是唯一提供者，應當在公共服務領域引入競爭機制，通過招投標、合同承包、特許經營等市場運作方式，實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化，構建政府、企業(yè)、社會共同參與、互相補充的公共服務供給格局，從而提高公共服務供給效率，降低行政成本。

新公共管理強調政府對于政策執(zhí)行的監(jiān)督與考核的職責，認為這是確保公共服務市場化順利進行的基礎條件之一。簡而言之，政府角色應由“劃槳”轉為“掌舵”。當前，新公共管理理論應該被社會廣泛接受，并成為政府管理轉型的基本依據。

再回到現實中來，隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，以及人民群眾對于良好環(huán)境的訴求日益強烈，加上對環(huán)境問題認識的不斷深入，使得環(huán)境監(jiān)測無論在監(jiān)測內容上，還是監(jiān)測項目以及頻度上，或是監(jiān)測技術上都有了更廣、更多、更深的要求，單純依靠政府的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)已無法滿足國家、社會和公眾的要求，這就產生了對于環(huán)境監(jiān)測市場的需求。我們知道，只有需求沒有供給，同樣也是無法實現環(huán)境監(jiān)測市場化的。

那么，我國除了政府之外，有沒有具備提供環(huán)境監(jiān)測的其他主體呢？答案無疑是肯定的。僅就我國高校而言，目前全國設置環(huán)境類專業(yè)的高等院校超過300所，已遍布我國所有省、自治區(qū)和直轄市。這些院校絕大多數具備良好的環(huán)境監(jiān)測的實驗條件以及科研實力和人才儲備，但由于缺乏足夠的科研項目，使得眾多實驗室大部分時間處于空置狀態(tài)，造成了極大了科研浪費。因此，充分發(fā)揮高?？蒲袟l件，在環(huán)境監(jiān)測中引入高校資源，可以減輕政府環(huán)境監(jiān)測的繁重任務，同時也可充分發(fā)揮高校特長，可謂雙贏。當然，除了高校以外，眾多企業(yè)、研究機構、環(huán)保社會組織等都具備了相當的環(huán)境監(jiān)測能力，只要采取的方式方法合理到位，這些都可以成為政府環(huán)境監(jiān)測體系的有效補充，從而有效促進我國環(huán)境監(jiān)測工作的發(fā)展。

國際上可借鑒的經驗

記者：發(fā)達國家建立了怎樣的環(huán)境監(jiān)測體制？是否以市場化為導向？有何值得借鑒之處？

馬中：西方發(fā)達國家在公共服務市場化方面可謂是面廣、內容多，根據賈西津，蘇明二位學者的統(tǒng)計，公共服務市場化的范圍涵蓋了基礎教育、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、殘障服務、文化與傳統(tǒng)保護、促進就業(yè)、規(guī)劃等領域。而其中日本、美國在推進環(huán)境監(jiān)測市場化方面取得了顯著成效，值得借鑒。

日本行政體制改革的一個主導思想就是:明確政府和市場的職責和功能，相關環(huán)境事務能委托給市場運作的，盡可能交由市場主體(如社會專業(yè)性機構、勞務型公司、社團式活動等)承擔；在必須依靠政府能力完成的事物，則由國家為主體承擔。具體到環(huán)境監(jiān)測，日本采用的做法是將關系重大、涉及大多數公眾的監(jiān)測工作(如流域監(jiān)測等)由政府監(jiān)測部門承擔；而對于企業(yè)環(huán)境監(jiān)測，則采取的是政府監(jiān)管下的市場監(jiān)測模式。具體而言，日本的監(jiān)測體系是由政府和相關市場主體構成的。其中政府主要承擔項目管理、資質審核、技術監(jiān)督等職責，而企業(yè)等則對污染源進行常規(guī)監(jiān)測，二者之間通過招標、委托管理等形式構成聯(lián)系。日本這樣一套“政府規(guī)劃監(jiān)管、市場運行監(jiān)測”的模式，大大節(jié)約了行政成本，提高了環(huán)境監(jiān)測的效率。

美國則在環(huán)境監(jiān)測商業(yè)實驗室運作方面，為環(huán)境監(jiān)測市場化提供了很多可供借鑒的經驗。美國政府對于商業(yè)實驗室的建立和運行建立了一套完整的標準，將實驗室依照監(jiān)測能力、監(jiān)測內容、監(jiān)測范圍劃分不同等級(美國商業(yè)實驗室可以提供的報告級別有第二級、第三級和第四級，其中第四級的要求最高，可以為美國環(huán)保局提供監(jiān)測報告)，詳細規(guī)定了不同等級實驗室應當具備的條件。一旦實驗室達到某一級別，就可以通過投標等形式獲得政府委托的監(jiān)測項目進行運營，同時其在運營過程中受到政府的嚴格監(jiān)管，一旦出現疏漏，就面臨處罰、降低等級甚至取消監(jiān)測資質的危險。

通過分析日本、美國的環(huán)境監(jiān)測市場化機制可以發(fā)現，明晰政府和市場職能、完善監(jiān)管機制、市場主體多樣化是這些國家在推進環(huán)境監(jiān)測市場化進程中取得成功的重要因素，這為我國的環(huán)境監(jiān)測工作提供了參考。

如何推進我國環(huán)境監(jiān)測市場化

記者：在目前的國情下，如何推進環(huán)境監(jiān)測市場化進程？需要在哪些方面努力？

馬中：當前，我國正在大力推進政府職能轉變，著力推進政市分開、政企分開、政事分開，以及政府與行業(yè)組織、中介機構分開，建設科學高效的行政管理體制。就環(huán)境監(jiān)測工作而言，同樣也面臨著如何發(fā)揮科研院所、社會團體、企業(yè)等市場主體的積極性，進一步提升環(huán)境監(jiān)測工作效率的問題。在探索中國環(huán)保新道路進程中，要保證環(huán)境監(jiān)測市場化道路走得平穩(wěn)有效，需要在職責界定、制度建立、強化監(jiān)管等方面做足文章。

首先，為使得有限的政府環(huán)境監(jiān)測資源能夠更加集中、有效地應用于基礎性、公益性的監(jiān)測項目，同時調動市場相關主體的積極性，應明確政府和市場主體在環(huán)境監(jiān)測中的職責，厘清環(huán)境監(jiān)測內容的特性。政府在環(huán)境監(jiān)測中應當承擔起政策(包括規(guī)劃、標準等)制定、監(jiān)管、信息收集發(fā)布以及基礎性的環(huán)境監(jiān)測工作；而科研院所、社會組織及企業(yè)等市場主體則應當通過投標、接受委托等形式承擔政府外包的環(huán)境監(jiān)測項目，進行監(jiān)測并確保監(jiān)測方法、過程和結果的完整準確性。這其中需要明確哪些環(huán)境監(jiān)測項目應由政府承擔，哪些應由市場主導?？梢詫h(huán)境監(jiān)測項目劃分為公益性監(jiān)測和服務性監(jiān)測。對于像流域水環(huán)境監(jiān)測、海洋環(huán)境監(jiān)測、核監(jiān)測等涉及面廣、基礎性的監(jiān)測項目應由政府主導；而對于企業(yè)污染源監(jiān)測等監(jiān)測項目，則可以交由市場完成。

其次，為保障環(huán)境監(jiān)測市場化進程有序、高效，需要建立完善的制度體系加以保障。應針對環(huán)境監(jiān)測的特點以及市場化的特征，對環(huán)境監(jiān)測的標準、方法，監(jiān)測機構的資質、能力，監(jiān)測質量控制及數據采集、處理、發(fā)布等制定明確的規(guī)章制度，從而為環(huán)境監(jiān)測市場化提供依據。同時效仿國外做法，建立環(huán)境監(jiān)測機構資質認證分級制度，建立監(jiān)測信用檔案與淘汰機制，從制度層面規(guī)范市場的環(huán)境監(jiān)測行為。

記者：市場化雖有助于提高效率，但也存在失靈的問題。如何確保市場充分發(fā)揮作用？政府需要扮演什么樣的角色？

馬中：市場化確實面臨著失靈和尋租的困境，為保障市場充分發(fā)揮作用，應加強對環(huán)境監(jiān)測市場行為的監(jiān)管。也就是說，通過監(jiān)管，促進政府做好“放”和“收”兩方面工作。具體來說，就是政府采取定時、不定時等多種形式的監(jiān)督檢查舉措，對市場主體環(huán)境監(jiān)測工作進行考核，并引入績效考核機制和公眾監(jiān)督，確保環(huán)境監(jiān)測承擔者行為合法合規(guī)，對于在環(huán)境監(jiān)測過程中違法相關規(guī)定、出現差錯事故的，依照情節(jié)嚴重程度采取吊銷監(jiān)測資質、清退出環(huán)境監(jiān)測市場等措施，維護環(huán)境監(jiān)測市場有序、規(guī)范。

環(huán)境監(jiān)測其本質是一種公共服務，雖然通過市場化可以提高其效率，但絕不意味著政府完全放手，相反，政府要在環(huán)境監(jiān)測市場化進程中發(fā)揮主導作用。同時，市場化切忌抱有一蹴而就的思想。我國的市場機制尚不完善，在推進市場化的進程中更需謹慎，可以通過“試點先行、分步推進”的模式推動我國環(huán)境監(jiān)測市場化進程。

(文章來源：《中國環(huán)境報》)