當(dāng)前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，在二氧化硫、PM10等一次大氣污染物防治工作取得積極進(jìn)展的同時(shí)，PM2. 5和臭氧等二次大氣污染問(wèn)題日益突出，嚴(yán)重威脅人民群眾身體健康，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

近年來(lái)，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域PM2. 5濃度居高不下，成為大氣霾現(xiàn)象的重要誘因，三大區(qū)域重點(diǎn)城市每年出現(xiàn)灰霾污染的天數(shù)達(dá)到100天以上，其中以廣州、南京、杭州、深圳、東莞、佛山等城市的灰霾污染尤為嚴(yán)重，使各地公布的空氣質(zhì)量狀況與群眾感官上的差距越來(lái)越大。區(qū)域復(fù)合型大氣污染不僅發(fā)生在這三大區(qū)域，在成渝、山東半島等城市群也時(shí)有發(fā)生，已成為當(dāng)前迫切需要解決的環(huán)境問(wèn)題。而當(dāng)前我國(guó)環(huán)境管理模式與管理能力存在一些不足，現(xiàn)階段還不能在有效解決區(qū)域復(fù)合型污染問(wèn)題上有更大作為。

區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重點(diǎn)是區(qū)域的聯(lián)合防控與聯(lián)合治理、區(qū)域多污染物的協(xié)同控制與多污染源的綜合治理、區(qū)域環(huán)境管理機(jī)制的創(chuàng)新與管理能力的提升。要統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境容量資源，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與布局；加大污染治理力度，實(shí)施多污染物協(xié)同控制；深化與完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理機(jī)制與手段；深化與完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理機(jī)制與手段。

管理的不適應(yīng)問(wèn)題

一是以行政區(qū)劃為主的管理方式不適應(yīng)區(qū)域大氣污染防治要求。

按照我國(guó)原有的管理體制，地方政府對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取的措施以改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，控制重點(diǎn)是當(dāng)?shù)匚廴驹?。但由于城市?guī)模不斷擴(kuò)張、集中連片，污染物通過(guò)大氣環(huán)流在城市間輸送，造成區(qū)域內(nèi)各城市大氣污染高度關(guān)聯(lián)，并導(dǎo)致污染物在輸送過(guò)程中相互融合，形成區(qū)域復(fù)合型大氣污染。在這種形勢(shì)下，依靠單個(gè)城市自身的力量、各自為政的控制管理方式已不能適應(yīng)大氣污染防治的要求，需要打破行政區(qū)劃限制，建立以區(qū)域?yàn)閱卧囊惑w化控制模式。

二是以單一污染物為抓手的管理方式不適應(yīng)復(fù)合型污染防治要求。

解決復(fù)合型大氣污染問(wèn)題，既要控制一次污染物，又要控制二次污染物的前體物。顆粒物污染既要控制揚(yáng)塵、煙塵、工業(yè)粉塵等一次污染物，又要控制氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、二氧化硫等二次顆粒物的前體物?！笆晃濉笨刂浦攸c(diǎn)主要為二氧化硫和工業(yè)煙粉塵的單一污染物，這種管理模式已不適應(yīng)解決復(fù)合型大氣污染的要求。此外，對(duì)應(yīng)單個(gè)污染物控制，“十一五”期間我國(guó)采取的是單一污染源治理模式，關(guān)注電廠等工業(yè)大點(diǎn)源的治理，對(duì)燃煤小鍋爐污染、揚(yáng)塵等面源以及機(jī)動(dòng)車等移動(dòng)源治理力度尚不夠，也已不能適應(yīng)多污染物協(xié)同控制的要求。

三是區(qū)域復(fù)合型大氣污染防治控制管理能力不足。

目前在國(guó)家層面尚無(wú)一部關(guān)于區(qū)域大氣污染防治的政策法規(guī)。在二氧化硫、氮氧化物、煙塵與工業(yè)粉塵方面已形成完備的控制體系，但對(duì)區(qū)域復(fù)合型污染形成影響較大的揮發(fā)性有機(jī)物管理基礎(chǔ)薄弱，不但排放基數(shù)不清，而且缺乏政策措施、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范。區(qū)域復(fù)合型污染監(jiān)測(cè)能力較弱，已有監(jiān)測(cè)點(diǎn)位監(jiān)測(cè)因子不全，無(wú)法滿足對(duì)臭氧、PM2. 5及其主要前體物和氧化中間體的監(jiān)測(cè)需要。區(qū)域復(fù)合型污染防治科研能力滯后，對(duì)于臭氧和PM2. 5的研究尚處于起步階段，對(duì)其成因、危害及控制等方面的研究也較為滯后。

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)

區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控依靠區(qū)域內(nèi)地方政府間對(duì)區(qū)域整體利益達(dá)成的共識(shí)，以解決區(qū)域復(fù)合型大氣污染問(wèn)題為目標(biāo)，運(yùn)用組織和制度資源打破行政界限，讓區(qū)域內(nèi)城市共同規(guī)劃和實(shí)施大氣污染控制方案，互相監(jiān)督，互相協(xié)調(diào)，以最終實(shí)現(xiàn)改善區(qū)域整體大氣環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。從這個(gè)概念出發(fā)，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的重點(diǎn)可表述為以下3個(gè)方面:

一是區(qū)域的聯(lián)合防控與聯(lián)合治理。

區(qū)域大氣污染防治應(yīng)堅(jiān)持統(tǒng)一管理、整體推進(jìn)的原則，以區(qū)域整體環(huán)境空氣質(zhì)量改善為目標(biāo)，打破行政邊界，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，提出區(qū)域共同的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和政策措施要求。當(dāng)然，需辯證看待這個(gè)“統(tǒng)一”。“統(tǒng)一”不是“同一”，而是要根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同城市的大氣環(huán)境問(wèn)題特征和未來(lái)發(fā)展需求，提出各自的環(huán)境目標(biāo)和管理要求；根據(jù)其對(duì)區(qū)域大氣環(huán)境污染的影響貢獻(xiàn)，考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和污染治理能力，制定差異性任務(wù)要求與政策措施。對(duì)于被劃分為核心控制區(qū)的城市，應(yīng)從區(qū)域統(tǒng)籌的角度考慮，加大對(duì)區(qū)內(nèi)已有大氣污染源的整治力度，同時(shí)密切關(guān)注這些地區(qū)的新建項(xiàng)目，實(shí)施最嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入制度，并強(qiáng)化能源的清潔利用。

二是區(qū)域多污染物的協(xié)同控制與多污染源的綜合治理。

區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控在污染防治方向上，除要解決二氧化硫、氮氧化物等傳統(tǒng)污染問(wèn)題外，還要解決灰霾、光化學(xué)煙霧等新型環(huán)境問(wèn)題，將臭氧、PM2. 5物納入空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，樹(shù)立起環(huán)境質(zhì)量全面改善的工作目標(biāo)。因此，在控制因子方面，除總量控制污染物，還要納入顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)物、有毒有害氣體、溫室氣體等因子，實(shí)施多污染協(xié)同控制、常規(guī)大氣污染物與溫室氣體協(xié)同控制；在污染控制行業(yè)方面，除了火電、鋼鐵外，還要對(duì)有色、石化、水泥、有機(jī)化工等重點(diǎn)行業(yè)，提出特別排放限值與具體的控制對(duì)策要求；在污染控制領(lǐng)域上，除傳統(tǒng)工業(yè)領(lǐng)域外，還要突出機(jī)動(dòng)車和揚(yáng)塵污染防治，謀劃能源清潔利用政策措施，開(kāi)展煤炭總量控制和劃分高污染燃料禁燃區(qū)。

三是區(qū)域環(huán)境管理機(jī)制創(chuàng)新與管理能力提升。

這是解決如何實(shí)現(xiàn)“聯(lián)”的問(wèn)題。如前所述，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同的利益主體，包括不同的行政區(qū)以及不同的部門，因此迫切需要機(jī)構(gòu)、機(jī)制以及政策措施的創(chuàng)新，同時(shí)還要加大區(qū)域污染防治的能力建設(shè)。為此，應(yīng)建立“五統(tǒng)一”的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制:“統(tǒng)一協(xié)調(diào)”，即建立跨行政區(qū)的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，推進(jìn)促進(jìn)區(qū)域污染防治一體化的政策措施；“統(tǒng)一規(guī)劃”，即打破城市行政區(qū)限制，以污染物擴(kuò)散的空氣流域?yàn)檫吔?，制定區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃，提出統(tǒng)一的目標(biāo)與任務(wù)要求；“統(tǒng)一監(jiān)管”，即開(kāi)展環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境執(zhí)法尺度，建立跨界污染防治協(xié)調(diào)處理機(jī)制和區(qū)域性污染應(yīng)急處理機(jī)制；“統(tǒng)一評(píng)估”，即建立聯(lián)防聯(lián)控工作評(píng)估考核體系，出臺(tái)嚴(yán)格的空氣質(zhì)量管理獎(jiǎng)懲措施；“統(tǒng)一監(jiān)測(cè)”，即推動(dòng)區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力，重點(diǎn)加強(qiáng)酸雨、細(xì)顆粒物、臭氧等空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)，并實(shí)現(xiàn)區(qū)域監(jiān)測(cè)信息共享。

聯(lián)防聯(lián)控的具體任務(wù)

一是統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境容量資源，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與布局。

區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控與單個(gè)城市大氣污染防治的根本區(qū)別表現(xiàn)為，前者往往從改善區(qū)域整體大氣環(huán)境質(zhì)量的角度出發(fā)統(tǒng)籌分配區(qū)域環(huán)境容量資源。具體的做法為:根據(jù)區(qū)域內(nèi)城市間污染傳輸關(guān)系、不同城市大氣環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、環(huán)境承載力等因素，劃分出對(duì)區(qū)域空氣質(zhì)量有重大影響的核心控制區(qū)，并以核心控制區(qū)作為關(guān)鍵約束，嚴(yán)格落實(shí)分類管理政策，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)、能源的發(fā)展與區(qū)域大氣環(huán)境功能區(qū)劃相協(xié)調(diào)。

根據(jù)上述防治思路，核心控制區(qū)應(yīng)嚴(yán)格限制新建、擴(kuò)建燃煤電廠、煉化、煉鋼煉鐵、水泥熟料等產(chǎn)能過(guò)剩、污染物排放量大的企業(yè)，對(duì)于實(shí)施上大壓小的火電、鋼鐵、石化等建設(shè)項(xiàng)目，新建項(xiàng)目必須配套最先進(jìn)的污染治理設(shè)施，滿足特別排放限值的要求；同時(shí)提高其他新增大氣污染物排放建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，按照“以新代老、增產(chǎn)減污、總量減少”的原則進(jìn)行審批。

對(duì)于一般控制區(qū)，把總量指標(biāo)作為審批項(xiàng)目環(huán)評(píng)的前置條件，對(duì)超過(guò)主要大氣污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批新增主要大氣污染物排放總量建設(shè)項(xiàng)目。禁止在城市城區(qū)及其近郊新、改、擴(kuò)建鋼鐵、有色、石化、水泥、化工等重污染企業(yè)，對(duì)城區(qū)內(nèi)已建重污染企業(yè)也要結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整實(shí)施搬遷改造。

此外，大力推行天然氣、低硫柴油、液化石油氣、電等優(yōu)質(zhì)能源替代煤，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)能源供應(yīng)和消費(fèi)多元化。嚴(yán)格控制區(qū)域煤炭消費(fèi)增長(zhǎng)幅度， 強(qiáng)化高污染燃料禁燃區(qū)劃定工作，不斷加大建成區(qū)中高污染燃料禁燃區(qū)所占的比重。采取多種措施，對(duì)供熱排放進(jìn)行有效控制。

二是加大污染治理力度，實(shí)施多污染物協(xié)同控制。

區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的另一項(xiàng)重要任務(wù)是圍繞當(dāng)前突出的光化學(xué)煙霧、灰霾等污染問(wèn)題，根據(jù)總量減排與質(zhì)量改善之間的響應(yīng)關(guān)系，建立以空氣質(zhì)量改善為核心的總量控制方法，實(shí)施二氧化硫、氮氧化物、顆粒物、揮發(fā)性有機(jī)物等多污染物協(xié)同減排，具體可從工業(yè)源、移動(dòng)源與面源治理3個(gè)方面著手。

深化工業(yè)污染防治。全面推進(jìn)二氧化硫減排，建立以電力、水泥為重點(diǎn)的工業(yè)氮氧化物防治體系，深化工業(yè)煙粉塵污染防治，以電力、水泥、鋼鐵、燃煤鍋爐為重點(diǎn)深化工業(yè)煙粉塵污染治理，加強(qiáng)典型行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)化合物污染防治。

全面加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車污染防治。適時(shí)實(shí)施新車排放標(biāo)準(zhǔn)，降低機(jī)動(dòng)車排放強(qiáng)度，在機(jī)動(dòng)車污染嚴(yán)重的城市試行機(jī)動(dòng)車總量控制。繼續(xù)推進(jìn)汽車“以舊換新”工作，深化在用車管理，加快車用燃油清潔化進(jìn)程。大力發(fā)展城際快速軌道交通系統(tǒng)，推廣使用混合動(dòng)力車和零排放的新能源汽車。

以揚(yáng)塵為重點(diǎn)突出面源污染防治。區(qū)域內(nèi)各城市成立由市政府牽頭，聯(lián)合環(huán)保、建設(shè)等部門組成的揚(yáng)塵控制辦公室。制定揚(yáng)塵污染控制區(qū)達(dá)標(biāo)評(píng)比和考核辦法，開(kāi)展揚(yáng)塵污染控制區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，加大揚(yáng)塵污染控制區(qū)在城市建成區(qū)所占的比重。采取開(kāi)展綠色施工工地創(chuàng)建等多種措施有效減少揚(yáng)塵。

三是深化與完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理機(jī)制與手段。

區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)施還需破除傳統(tǒng)環(huán)境管理體制機(jī)制的束縛，探索有利于聯(lián)防聯(lián)控的新體制、新機(jī)制、新政策、新模式。

建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制。具體包括建立聯(lián)席會(huì)議制度、健全會(huì)商機(jī)制和通報(bào)制度，圍繞區(qū)域大氣污染防治目標(biāo)、任務(wù)以及區(qū)域內(nèi)重大活動(dòng)空氣質(zhì)量保障工作等，形成具體的解決方案。嚴(yán)格落實(shí)各城市治污責(zé)任，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)評(píng)估考核，對(duì)未按時(shí)完成規(guī)劃任務(wù)且空氣質(zhì)量狀況嚴(yán)重惡化的城市，嚴(yán)格控制新增大氣污染物排放的建設(shè)項(xiàng)目。建立區(qū)域環(huán)境信息共享平臺(tái)。

完善促進(jìn)區(qū)域大氣污染防治一體化的政策措施。按照分區(qū)管理的要求，設(shè)立區(qū)域統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻和行業(yè)污染控制要求，制定統(tǒng)一的機(jī)動(dòng)車監(jiān)督管理要求，防止區(qū)域內(nèi)污染轉(zhuǎn)移。實(shí)施重大項(xiàng)目聯(lián)合審批制度，將顆粒物與揮發(fā)性有機(jī)物排放總量納入項(xiàng)目審批的前置條件。開(kāi)展環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境執(zhí)法尺度，建立區(qū)域性污染應(yīng)急處理機(jī)制和跨界污染防治協(xié)調(diào)處理機(jī)制。完善環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，積極推進(jìn)主要大氣污染物排放指標(biāo)有償使用和排污權(quán)交易工作，完善揚(yáng)塵收費(fèi)、揮發(fā)性有機(jī)物排放收費(fèi)等有利于區(qū)域空氣質(zhì)量改善的機(jī)制。

強(qiáng)化區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控能力建設(shè)。加強(qiáng)重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)，建立由城市空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)點(diǎn)和郊區(qū)監(jiān)測(cè)點(diǎn)組成的區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，增加PM2. 5、臭氧等監(jiān)測(cè)因子。在加強(qiáng)二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵等常規(guī)污染物統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展揮發(fā)性有機(jī)物統(tǒng)計(jì)工作，摸清排放基數(shù)，為下一步揮發(fā)性有機(jī)物減排奠定基礎(chǔ)。

（作者為環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、大氣環(huán)境規(guī)劃部主任，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃編制總體組副組長(zhǎng)）