《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》2000年頒布以來，無論從外派監(jiān)事會體制和機(jī)制，還是從國企法人治理制度建設(shè)來考察，外派監(jiān)事會都存在著亟需解決的影響監(jiān)督效能的“不適應(yīng)”癥狀。

外源性行政化監(jiān)督尷尬

外派監(jiān)事會無論從起源、發(fā)展還是其創(chuàng)建的目的和社會基礎(chǔ)看，都具有典型的政府主導(dǎo)型監(jiān)督制度的特點。外派監(jiān)事會是由國務(wù)院稽察特派員制度發(fā)展而來，建立目的是“為了健全國企監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對國企的監(jiān)督”，“由國務(wù)院派出，對國務(wù)院負(fù)責(zé)，代表國家對國有重點大型企業(yè)的國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督”，是對國企進(jìn)行國家性質(zhì)監(jiān)督的一種制度安排。外派監(jiān)事會可以通過“聽”、“看”、“核查”、“詢問”、“列席會議”等工作方式深入企業(yè)開展工作，外派監(jiān)事會的成員是最了解企業(yè)真實狀況的國家職員?！氨O(jiān)事會成員由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)委派”，為監(jiān)事會代表國家機(jī)關(guān)實施監(jiān)督提供了權(quán)威性。

然而，外派監(jiān)事會畢竟是一種國家行政權(quán)力委派產(chǎn)生的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在國企公司制改造、現(xiàn)代企業(yè)制度不斷完善的情況下，這種外源性的行政化監(jiān)督和分權(quán)制衡原則下的公司規(guī)范治理產(chǎn)生了多重的沖突和矛盾，主要表現(xiàn)為四個方面。一是公司治理分權(quán)制衡和外部行政監(jiān)督的沖突。國企進(jìn)行公司制股份制改革后，資產(chǎn)鏈延伸形成母子公司結(jié)構(gòu)，而多元股權(quán)基礎(chǔ)上必須建立內(nèi)生性的決策、執(zhí)行和監(jiān)督分設(shè)的制衡機(jī)制，外派監(jiān)事會監(jiān)督延伸到集團(tuán)下屬企業(yè)的合法性產(chǎn)生了異議。二是股權(quán)多元化程度較高的國資控股公司，派出監(jiān)事會的法律依據(jù)從“派會”轉(zhuǎn)向“派出股東代表經(jīng)法定程序進(jìn)入監(jiān)事會”，派出監(jiān)事會原有的管理模式和工作方法也難以適應(yīng)新的挑戰(zhàn)；三是一大批國有公司制企業(yè)上市，如何保證全體股東平等行使監(jiān)督權(quán)力和有效維護(hù)資產(chǎn)安全，外派監(jiān)事會和內(nèi)設(shè)監(jiān)事會往往形成“一司兩會”的沖突。四是2005年以來央企董事會試點的實踐，明確了國資委代表國務(wù)院向國有獨資公司派出監(jiān)事會，以外部董事占大多數(shù)的規(guī)范董事會是公司決策中心，董事會應(yīng)與監(jiān)事會建立聯(lián)系工作機(jī)制。這對外派監(jiān)事會職責(zé)中最薄弱的環(huán)節(jié)——對董事和高管的履職監(jiān)督和評價提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

可以說，政府主導(dǎo)型的外部監(jiān)督模式難以適應(yīng)國企治理制度健全發(fā)展的規(guī)范性。

制度原因?qū)е掠行ПO(jiān)督難

外派監(jiān)事會的監(jiān)督原則和責(zé)任制度難以適應(yīng)維護(hù)股東利益的監(jiān)督有效性。

外派監(jiān)事會遵循的監(jiān)督原則是“六要六不要”?！傲钡木唧w內(nèi)容是：一要認(rèn)真學(xué)習(xí)鄧小平理論，以“三個代表”的重要思想為指導(dǎo)，貫徹黨的基本路線，與黨中央保持一致；二要堅持原則，清正廉潔，嚴(yán)于律己，公道正派，光明磊落；三要依法辦事，敢于講真話，不怕得罪人，勇于同違反國家法律、法規(guī)、政策、財經(jīng)紀(jì)律和弄虛作假的行為作斗爭，自覺維護(hù)國家利益；四要努力學(xué)習(xí)，不斷提高政治素養(yǎng)、政策水平、業(yè)務(wù)能力；五要正確行使監(jiān)督權(quán)力，實事求是，全面準(zhǔn)確地評價和反映企業(yè)的經(jīng)營、財務(wù)狀況和領(lǐng)導(dǎo)人員工作業(yè)績；六要嚴(yán)格履行公務(wù)員義務(wù)，恪盡職守，埋頭苦干，深入群眾，注意聽取各方面意見，提高工作質(zhì)量和工作效率。“六不要”的具體內(nèi)容是：不得泄露檢查結(jié)果和企業(yè)商業(yè)秘密；不得參與和干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營決策和經(jīng)營管理活動；不得直接向所監(jiān)督企業(yè)發(fā)表結(jié)論性意見；不得接受企業(yè)的饋贈、報酬、福利待遇和在企業(yè)報銷費用；不得去吃請受禮、借機(jī)游山玩水和參加有可能影響公正履行公務(wù)的活動；不得在企業(yè)兼職、購買股票和為自己、親友及他人謀取私利。由“六要六不要”的內(nèi)容可見，外派監(jiān)事會的監(jiān)督工作以政治原則和作風(fēng)規(guī)范為行為導(dǎo)向的準(zhǔn)則，難以適應(yīng)公司治理應(yīng)對股東利益進(jìn)行平等有效保護(hù)的直接目標(biāo)和宗旨。

同時，絕大部分的外派監(jiān)事會成員是國家公務(wù)員的身份，以其政治責(zé)任感和工作自覺性對委派的機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政責(zé)任。由國資管理機(jī)構(gòu)和外派監(jiān)事會通過簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書，年終根據(jù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核。這樣的行政化責(zé)任管理體系難免出現(xiàn)問題：被監(jiān)督企業(yè)差異性大，監(jiān)督工作目標(biāo)呈現(xiàn)多樣性，目標(biāo)設(shè)定過程中難以避免隨意性，業(yè)績評價標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)和不明確，影響監(jiān)事的履職積極性；對外派監(jiān)事會的考核不同于董事會和經(jīng)理層的考核，又不能等同于普通國家公務(wù)員的考核，責(zé)權(quán)利原則難以貫徹；監(jiān)事會可能會因為激勵約束機(jī)制欠缺、信息不對稱和監(jiān)督責(zé)任不到位等原因?qū)е侣穆氾L(fēng)險。中央企業(yè)屢屢出現(xiàn)高管落馬和重大資產(chǎn)損失事件，外派監(jiān)事會卻鮮有發(fā)揮監(jiān)督防范功能的，這就是最主要的制度原因。

團(tuán)隊監(jiān)督模式難保時效性

外派監(jiān)事會“一對多”的團(tuán)隊監(jiān)督模式也難以適應(yīng)當(dāng)期監(jiān)督的時效性。

2006年國資委制定《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)國有企業(yè)監(jiān)事會工作的若干意見》，標(biāo)志著外派監(jiān)事會轉(zhuǎn)變工作方式，開始轉(zhuǎn)向當(dāng)期監(jiān)督以增強(qiáng)監(jiān)督有效性。然而，由于外派監(jiān)事會基本上都采用團(tuán)隊工作模式，即通常一個辦事處（監(jiān)事會作業(yè)單元）3-7人，監(jiān)督3-5家大型國企；每一位監(jiān)事會主席要擔(dān)任3-4家監(jiān)事會的領(lǐng)導(dǎo)，為監(jiān)事會主席配置的專職監(jiān)事也要面對多家監(jiān)督單位，這種“一對多”的團(tuán)隊工作模式，時間和精力的投入明顯不足，而增加人員數(shù)量受到監(jiān)督成本的制約。所監(jiān)督企業(yè)的資產(chǎn)總量和經(jīng)營規(guī)模較大，而監(jiān)事會成員數(shù)量卻相對較少，監(jiān)事會日常監(jiān)督檢查時間和精力嚴(yán)重不足，不可避免導(dǎo)致監(jiān)督主體履職風(fēng)險積聚：一是監(jiān)督檢查的工作質(zhì)量下降，難以保證當(dāng)期監(jiān)督；二是監(jiān)事會在獲取信息和分析問題方面依然處于弱勢，加上“查、看、聽、問”的監(jiān)督手段比較落后，無法充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，建立起科學(xué)、規(guī)范、適用于監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)的企業(yè)數(shù)據(jù)監(jiān)控和預(yù)警系統(tǒng)，只能回歸以財務(wù)檢查為主的事后監(jiān)督；三是外派監(jiān)事會在公司內(nèi)部監(jiān)督體系中的主導(dǎo)地位無法明文規(guī)定，缺乏科學(xué)的平臺體系把各種專業(yè)監(jiān)督之間的成果進(jìn)行共享，缺乏監(jiān)督技術(shù)的電子化、網(wǎng)絡(luò)化、科技化支撐，難以提高監(jiān)督檢查的及時性、靈敏性和時效性?，F(xiàn)在大部分外派監(jiān)事會主要還是依靠監(jiān)事會主席個人經(jīng)驗與領(lǐng)導(dǎo)技能進(jìn)行監(jiān)督。

隊伍、管理難適應(yīng)市場化要求

外派監(jiān)事會的隊伍建設(shè)和管理制度難以適應(yīng)市場化發(fā)展的方向性。

公司治理規(guī)范建設(shè)要求專司股東監(jiān)督權(quán)的監(jiān)事會制度要適應(yīng)市場化發(fā)展的趨勢，要通過市場渠道面向社會選聘專職監(jiān)事，逐步建立市場化選人用人機(jī)制，優(yōu)化配置社會高素質(zhì)人才資源；要通過市場方式采用社會化的檢查途徑，逐步利用會計、法律等中介機(jī)構(gòu)和先進(jìn)的信息化輔助查賬系統(tǒng)，增強(qiáng)監(jiān)督能力；通過借鑒和采用市場標(biāo)準(zhǔn)，逐步形成科學(xué)的考核激勵機(jī)制，建立完善專職監(jiān)事的業(yè)績評價體系；通過引進(jìn)市場規(guī)則，推進(jìn)責(zé)權(quán)利相結(jié)合的機(jī)制建設(shè)，創(chuàng)新發(fā)展監(jiān)事會隊伍的管理模式。

然而，外派監(jiān)事會目前的任職條件、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)、評價、激勵和報酬等方面，是政府主導(dǎo)體制下的國家機(jī)關(guān)封閉式管理模式。不少國資管理機(jī)構(gòu)在人事安排上選派年屆退休的人士擔(dān)任監(jiān)事會主席，大多缺乏適用于對監(jiān)事會人員的約束和激勵機(jī)制。監(jiān)事會的激勵約束機(jī)制不健全，就無法充分激發(fā)監(jiān)事的工作潛力。外派監(jiān)事多數(shù)是國家公務(wù)員，主要是靠“烏紗帽”制度和憑借履職人員的政治覺悟和工作自覺性，缺乏科學(xué)的績效評價和激勵機(jī)制。因此，如何根據(jù)外派監(jiān)事會工作特點和公司治理機(jī)制市場化的趨勢，完善監(jiān)事會人員的激勵機(jī)制是亟待解決的重要問題。

（作者系上海國有資本運營研究院研究員）