國(guó)務(wù)院國(guó)資委今年年中發(fā)布《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改制重組中積極引入民間投資的指導(dǎo)意見》，國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革再度成為熱議。當(dāng)前，再解國(guó)企改革的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革難題成為必須加緊推進(jìn)的重大課題。

產(chǎn)權(quán)改革任務(wù)遠(yuǎn)未完成

當(dāng)前，盡管國(guó)企改革取得了很大進(jìn)展，但比照過(guò)去曾提出的搞活國(guó)企、國(guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)、股權(quán)多元化等改革目標(biāo)，國(guó)企仍有諸多未完成的改革任務(wù)。現(xiàn)代企業(yè)制度初步建立，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整尚不到位，法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善；與官本位相聯(lián)系的“一股獨(dú)大”、“內(nèi)部人控制”使公司治理的制衡機(jī)制和有效問(wèn)責(zé)大打折扣；國(guó)企活力得到一定增強(qiáng)，但效率問(wèn)題、壟斷問(wèn)題、激勵(lì)問(wèn)題、政企不分等仍然飽受批評(píng)。

上述問(wèn)題得不到有效解決的一個(gè)關(guān)鍵原因是國(guó)企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革滯后。首先，國(guó)有大型企業(yè)，特別是國(guó)資委監(jiān)管的117家央企和其他中央部門監(jiān)管的國(guó)企（各層級(jí)合計(jì)7000多家），企業(yè)股權(quán)多元化主要在二級(jí)公司及以下開展，從而引發(fā)相當(dāng)多的治理問(wèn)題。其次，國(guó)有股權(quán)比重過(guò)高，很多國(guó)有控股上市公司的控股比例達(dá)60%甚至80%以上，一股獨(dú)大、老體制管新體制現(xiàn)象仍然很普遍。再次，仍有相當(dāng)一部分企業(yè)尚未實(shí)行公司制，2010年底全民所有制企業(yè)占全部國(guó)企數(shù)量的18%。第四，多數(shù)國(guó)有中小企業(yè)已完成改制，但由于中小企業(yè)的改制采取了多達(dá)10種以上的改制形式，其中不涉及產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的改制如承包、租賃、委托經(jīng)營(yíng)等占有相當(dāng)大的比重，不利于國(guó)有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整、真正改善國(guó)有中小企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，目前已改制的、不涉及產(chǎn)權(quán)的國(guó)有中小企業(yè)面臨第二次改制。

應(yīng)啟動(dòng)新一輪改革

缺乏產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革，要實(shí)現(xiàn)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、增強(qiáng)國(guó)企活力、增強(qiáng)國(guó)企效率、放大國(guó)資功能等目標(biāo)會(huì)大打折扣。缺少資本的流動(dòng)和交易，資本價(jià)格將無(wú)從確定，資源配置是否有效率、績(jī)效評(píng)估是否真實(shí)有效是存在很大疑問(wèn)的。

多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)，特別是引入私人資本對(duì)建立政府目標(biāo)防火墻、加強(qiáng)國(guó)企股東的目標(biāo)和專業(yè)能力，是有效的。受發(fā)展階段制約以及政府介入經(jīng)濟(jì)的慣性影響，必須加快國(guó)企股權(quán)多元化進(jìn)程，特別是在母公司層面引入民間資本，以加強(qiáng)政企分開和強(qiáng)化股東約束（減少體制風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)專業(yè)能力），使國(guó)企真正成為治理機(jī)制符合競(jìng)爭(zhēng)要求的市場(chǎng)主體。這也是過(guò)去三十多年國(guó)企改革的經(jīng)驗(yàn)。

股權(quán)多元化也是解決大量國(guó)資閑置和沉淀，彌補(bǔ)公共服務(wù)開支不足的有效途徑。大量國(guó)資閑置現(xiàn)象加上已被多方論證過(guò)的國(guó)企效率不高問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是一種資源浪費(fèi)，也是另一種國(guó)有資產(chǎn)流失。如果將沉淀的國(guó)資出售，一方面可用于彌補(bǔ)公共服務(wù)開支的不足，另一方面可以吸引民營(yíng)資本進(jìn)入，帶來(lái)外部股權(quán)的約束和壓力，從而從根本上提高資本效率。

在國(guó)有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)建立起來(lái)、國(guó)企董事會(huì)制度已經(jīng)試行較長(zhǎng)時(shí)間后，國(guó)企改革的思路應(yīng)該轉(zhuǎn)到強(qiáng)調(diào)國(guó)資管理上來(lái)，對(duì)國(guó)資收益支出、國(guó)資布局、單個(gè)國(guó)企中國(guó)有股權(quán)比重等應(yīng)有明確的、清晰的政策，進(jìn)而進(jìn)一步推進(jìn)股權(quán)多元化。

啟動(dòng)新一輪國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革，成為當(dāng)務(wù)之急。

實(shí)施差別化國(guó)資配置

新一輪國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革需解決三大問(wèn)題。

明確國(guó)資的定位和目標(biāo)。明確不同領(lǐng)域國(guó)資的定位和目標(biāo)。對(duì)政策層面曾明確過(guò)的“涉及國(guó)家安全的行業(yè)，自然壟斷行業(yè)，提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)”等領(lǐng)域，要明確這些領(lǐng)域?qū)?yīng)的具體行業(yè)和企業(yè)，同時(shí)明確這些領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)資定位目標(biāo)、布局政策和股權(quán)政策。對(duì)于一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，國(guó)資的定位都應(yīng)該是資本回報(bào)，即要以國(guó)有資產(chǎn)配置效率為目的來(lái)推行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革。對(duì)于特殊產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，要明確長(zhǎng)期或特定階段國(guó)資管理需要追求的特定定位，如國(guó)家安全、公共服務(wù)等，國(guó)資的目標(biāo)應(yīng)該圍繞其定位來(lái)設(shè)定。

明確存量和增量國(guó)資定位和主要目標(biāo)。根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段的性質(zhì)，存量國(guó)資的總體定位和目標(biāo)應(yīng)該兼有國(guó)家安全、公共服務(wù)、國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和資本回報(bào)的功能和目標(biāo)，具體應(yīng)該根據(jù)存量國(guó)資所在領(lǐng)域來(lái)確定；增量國(guó)資的功能和目標(biāo)應(yīng)該兼有再投資、補(bǔ)充社會(huì)保障和補(bǔ)充財(cái)政的功能，具體目標(biāo)和比例劃分也應(yīng)根據(jù)所在領(lǐng)域來(lái)確定。

對(duì)不同領(lǐng)域國(guó)企實(shí)施有差別的國(guó)資配置方式。對(duì)少數(shù)特殊領(lǐng)域可保持較強(qiáng)的控制力。對(duì)涉及國(guó)家安全的行業(yè)，在確保國(guó)有絕對(duì)控股和國(guó)家進(jìn)行一定經(jīng)營(yíng)決策前提下，可適當(dāng)吸收私人資本。對(duì)自然壟斷以及特殊性質(zhì)領(lǐng)域（如煙草），在制定了專門法或者已形成完善的行業(yè)管制體系條件下，可在公司法、國(guó)資法等法律框架下，進(jìn)行國(guó)有控股前提下的公司化運(yùn)作。對(duì)提供公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，除了同時(shí)也屬于自然壟斷的行業(yè)需由國(guó)家控制外，其他行業(yè)可采取公私合營(yíng)或引入非公企業(yè)，但應(yīng)使國(guó)企占有較大比重。

對(duì)于一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，在法規(guī)、監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策到位前提下，不保持國(guó)企的主導(dǎo)地位，國(guó)家可設(shè)立黃金股來(lái)對(duì)該領(lǐng)域骨干企業(yè)的若干重大經(jīng)營(yíng)決策進(jìn)行控制，但可不謀求絕對(duì)控股甚至相對(duì)控股。

對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)有股權(quán)比重不僅不宜絕對(duì)或相對(duì)控股，而且還應(yīng)逐步退出。這些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)資的目標(biāo)就是獲取回報(bào)，國(guó)資的進(jìn)退也完全按照回報(bào)來(lái)決定。一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)資有進(jìn)有退、優(yōu)化布局，會(huì)更加有利于提高資本的配置效率。

促使國(guó)企成為真正的市場(chǎng)主體。應(yīng)讓國(guó)資有真正的權(quán)利人主體，明確國(guó)資管理的主要模式，對(duì)保持現(xiàn)狀、大國(guó)資委模式、控股公司模式等進(jìn)行系統(tǒng)比較和論證，明確下一步改革方案，使國(guó)資出資人成為真正的可問(wèn)責(zé)、有效率的股東。加強(qiáng)國(guó)企股權(quán)出售的管理，包括立法、決策主體和出售的法律程序，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性和透明性是保證公平、有效和防止國(guó)有資產(chǎn)流失的根本措施。

讓國(guó)企成為新型的國(guó)資關(guān)聯(lián)（控股或持股）公司。除少數(shù)行業(yè)外，大多數(shù)國(guó)企應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)權(quán)多元化，綜合采取吸引其他投資主體、整體上市、轉(zhuǎn)讓股權(quán)等方式使企業(yè)不僅要成為股權(quán)多元化的公司，而且要成為產(chǎn)權(quán)主體多元、平等、制衡、可問(wèn)責(zé)的新型國(guó)資關(guān)聯(lián)（控股或參股）公司。新型國(guó)資關(guān)聯(lián)公司應(yīng)具備市場(chǎng)化的決策機(jī)制、考核問(wèn)責(zé)和薪酬機(jī)制。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）

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國(guó)企產(chǎn)權(quán)改革三大障礙

推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，無(wú)疑會(huì)觸動(dòng)甚至改變利益結(jié)構(gòu)，如降低國(guó)有股權(quán)比重、引入其他投資主體，雖然有利于推動(dòng)政企分開、在國(guó)企建立新機(jī)制，但會(huì)觸動(dòng)一部分不符合現(xiàn)代公司治理要求的行政權(quán)力，也會(huì)在短期觸動(dòng)經(jīng)理人和國(guó)企正式職工的職業(yè)發(fā)展路徑，因而會(huì)引發(fā)各種阻力

文|楊連慶

要真正改變國(guó)有企業(yè)的機(jī)制困局，必須從產(chǎn)權(quán)改革破題。只有在國(guó)有企業(yè)中建立了有多元投資主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)并且相互制衡，才能夠保障政企分開，繼而推動(dòng)政資分開；只有股東真正以資本回報(bào)為目標(biāo)，才能夠?qū)?guó)有企業(yè)建立預(yù)算硬約束，解決規(guī)模擴(kuò)張和資本回報(bào)不對(duì)稱的關(guān)系，解決國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人的激勵(lì)難題；只有股東真正從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者的角度行使股權(quán)，才能夠真正建立起各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和有效制衡的治理結(jié)構(gòu)，從而真正建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)機(jī)制。而進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革需要破除三大障礙。

一是觀念障礙。觀念障礙源于我國(guó)的社會(huì)體制的性質(zhì)。回顧經(jīng)濟(jì)體制改革的整個(gè)過(guò)程，很大程度上就是解放思想和解決觀念障礙的過(guò)程，如鄧小平南方談話解決了姓“資”姓“社”的思想障礙，十五大報(bào)告解決了國(guó)企“進(jìn)”“退”的方向問(wèn)題。對(duì)產(chǎn)權(quán)改革，目前的觀念障礙主要有幾種：一種是對(duì)國(guó)企改革重視不夠，認(rèn)為國(guó)企改革已基本完成，不再是經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)，有的甚至認(rèn)為國(guó)企近年績(jī)效好，無(wú)繼續(xù)改革的必要；一種是把國(guó)企意識(shí)形態(tài)化，把國(guó)企和我國(guó)的社會(huì)主義的社會(huì)性質(zhì)相掛鉤，甚至把國(guó)企重新納入到意識(shí)形態(tài)范疇，認(rèn)為降低國(guó)企比重、出售國(guó)有股權(quán)就是與社會(huì)主義性質(zhì)相背離；一種是把國(guó)企改革簡(jiǎn)單化，認(rèn)為上市了就完成了改革過(guò)程，股權(quán)結(jié)構(gòu)已經(jīng)多元化，有專門的上市公司治理準(zhǔn)則來(lái)規(guī)范，透明度提高了；一種是擔(dān)心引發(fā)曾經(jīng)的“國(guó)有資產(chǎn)流失”社會(huì)討論和批評(píng)。

二是既有利益結(jié)構(gòu)障礙。目前“條塊分割”下的國(guó)資體制，形成了國(guó)資委管理的中央企業(yè)，財(cái)政部會(huì)同一行三會(huì)以及匯金公司管理的金融企業(yè)，鐵道、文化、教育、出版、廣電等領(lǐng)域非國(guó)資委管理的企業(yè)化運(yùn)作的國(guó)有資產(chǎn)，地方國(guó)資委管理的地方國(guó)企，這個(gè)結(jié)構(gòu)中作為國(guó)家股東代表的部門或地方政府、國(guó)企或國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)形成了各自既有利益。推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，無(wú)疑會(huì)觸動(dòng)甚至改變這個(gè)利益結(jié)構(gòu)，如降低國(guó)有股權(quán)比重、引入其他投資主體，雖然有利于推動(dòng)政企分開、在國(guó)企建立新機(jī)制，但會(huì)觸動(dòng)一部分不符合現(xiàn)代公司治理要求的行政權(quán)力，也會(huì)在短期觸動(dòng)經(jīng)理人和國(guó)企正式職工的職業(yè)發(fā)展路徑，因而會(huì)引發(fā)各種阻力。

三是操作規(guī)范缺乏、制度措施不明的障礙。這個(gè)障礙是實(shí)實(shí)在在的障礙，因操作規(guī)范缺乏而隨意實(shí)施導(dǎo)致的問(wèn)題，甚至?xí)l(fā)改革的倒退。操作規(guī)范缺乏的障礙，主要來(lái)自于政策設(shè)計(jì)體系性不強(qiáng)、細(xì)化不夠、操作性不強(qiáng)從而導(dǎo)致實(shí)施隨意化的問(wèn)題。目前看來(lái)，最根本的問(wèn)題是國(guó)企的功能定位不清，就是國(guó)企到底要發(fā)揮什么作用的問(wèn)題，這一問(wèn)題其實(shí)是觀念問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題不解決，國(guó)企在哪些領(lǐng)域分布、國(guó)資在國(guó)企股權(quán)結(jié)構(gòu)中比重是多少、在必須國(guó)家控制的領(lǐng)域的控制手段是什么等問(wèn)題都難以回答，從而阻礙產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革；國(guó)企布局領(lǐng)域不夠具體也是重要問(wèn)題，盡管十五屆四中全會(huì)明確了國(guó)有經(jīng)濟(jì)分布的四大領(lǐng)域，但具體針對(duì)的是什么行業(yè)并不明確，所以導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)改革要么一窩蜂、不計(jì)方式地“退”，要么原地踏步、維持原狀；具體操作方式和規(guī)范不明確也是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，哪些部門參與產(chǎn)權(quán)改革的決策、產(chǎn)權(quán)如何計(jì)價(jià)、對(duì)投資主體有什么資格要求、對(duì)投資主體參與投資后有什么要求等，都存在不明確或者不甚合理問(wèn)題。

破除上述三大障礙，首先需要建立體系化的國(guó)家所有權(quán)政策。在國(guó)家所有權(quán)政策中明確國(guó)企的功能定位，明確國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的具體領(lǐng)域與國(guó)資控制和參與的方式。

其次，適時(shí)調(diào)整國(guó)資管理體制，破除現(xiàn)有利益格局?？梢砸环矫鎸?guó)資委轉(zhuǎn)為大國(guó)資委（包括現(xiàn)有監(jiān)管的央企、尚未納入監(jiān)管的其他中央企業(yè)，甚至包括金融類企業(yè)、文化類企業(yè)、地方國(guó)企），專門負(fù)責(zé)全國(guó)國(guó)資的監(jiān)管，同時(shí)成立“條塊分割”的專業(yè)性和區(qū)域性國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，來(lái)承擔(dān)國(guó)資的經(jīng)營(yíng)職能。

第三，觀念上不要糾結(jié)于是“進(jìn)”好還是“退”好。十五大已經(jīng)明確了國(guó)有經(jīng)濟(jì)有“進(jìn)”有“退”。對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)企，只要效率高、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)就可以進(jìn)，但效率不高、競(jìng)爭(zhēng)力弱就應(yīng)該退，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則。

最后，政策制訂和實(shí)施中要堅(jiān)持：打破利益不均衡，政府部門作為公共政策制定者要做到利益中立；對(duì)國(guó)企民企不能有意識(shí)形態(tài)的區(qū)別，隨著我國(guó)法律制度的不斷完善，國(guó)企和民企的區(qū)別將來(lái)僅僅是出資人不同的區(qū)別；政策制定和出臺(tái)要廣泛征求意見，并進(jìn)行定期的評(píng)估和修改，通行規(guī)則要形成法律來(lái)落實(shí)。

（作者系君百略管理咨詢公司董事長(zhǎng)）