陳為雷

摘要：加強和完善社區(qū)管理和服務體系具有重要意義。目前，我國街道辦事處的職能不明確，條塊分割，社區(qū)居委會行政化嚴重，社區(qū)公共服務亟待提高和完善，城鄉(xiāng)社區(qū)服務資源嚴重不足，社區(qū)工作者人數(shù)少，工作任務重，社區(qū)工作專業(yè)化水平不高。因此，要發(fā)揮基層政府的主導作用，積極推進街道管理體制創(chuàng)新，健全基層群眾自治制度，創(chuàng)新社區(qū)管理模式，完善社區(qū)公共服務體系，增強街鎮(zhèn)和社區(qū)實力，推動我國社會工作的社區(qū)化。

關鍵詞：社區(qū)管理；基層群眾自治；社區(qū)公共服務；社區(qū)工作者

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A文章編號：1003-1502(2012)01-0074-05

一、加強和完善社區(qū)管理和服務體系的重要意義

加強和完善社區(qū)管理和服務體系，對于促進社會和諧、全面建設小康社會、建設中國特色社會主義具有重要意義。

第一，有利于解決社區(qū)社會問題，促進社會和諧。目前，我國已進入改革發(fā)展的關鍵時期和社會矛盾的多發(fā)期。例如，貧富差距一直在擴大，2007年國家統(tǒng)計局公布的基尼系數(shù)是0.47，近三年，這個數(shù)據(jù)還在不斷增大。根據(jù)中國社會科學院社會學所的調查，目前基尼系數(shù)在0.5左右。這表明我國的貧富差距還在不斷加大，社會矛盾加劇。如果不能有效解決，很容易演變成群體性事件，給社會穩(wěn)定造成隱患。完善社區(qū)管理和服務體系有助于把矛盾和問題解決在社區(qū)，從而促進社會和諧。

第二，更好地滿足社區(qū)居民多方面的需要，增強政府的政治合法性。政治合法性是群眾對政治統(tǒng)治正當性的普遍承認和自愿服從。德國社會學家尤爾根·哈貝馬斯強調“政府的合法性不能由政府單方面宣布，而只能由市民社會賦予”。閉政府在改善民生滿足社區(qū)居民的基本需求方面的政績對于增強政治合法性來說至關重要。目前，我國有近6.7億人生活在城鎮(zhèn)社區(qū)，每年有2.6億多的流動人口，特別是近112億占全國人口8.87％的65歲以上的老年人、2305.4萬城市居民最低生活保障人口、5214.6萬農村最低生活保障人口、554.8萬五保人口、6299萬參保離退休人員、13376萬參加失業(yè)保險的失業(yè)人員的更與社區(qū)密切相關，對社區(qū)提供服務的需求越來越迫切，對服務項目的需求也越來越多樣化。加強和完善社區(qū)管理和服務體系有利于改善公共管理和社會服務供給狀況，建立與我國社會主義初級階段相適應的適度普惠型的福利社會，更好地滿足民眾在生存和發(fā)展方面對政府提出的基本需求。這是一項深得民心的基礎性工程，有利于增強政治的合法性，有利于實現(xiàn)黨和國家的長治久安。

第三，有利于發(fā)展基層民主，實現(xiàn)群眾自治。社會自治是政治民主的重要內容，社區(qū)自治和村民自治是基層民主的基礎。完善社區(qū)管理和服務體系，有助于改變基層自治組織行政化傾向，真正落實城鄉(xiāng)居民自治，培養(yǎng)居民的自治能力和合作精神，建立社區(qū)內部的良性互動關系，從而帶動國家和社會的整體進步。

第四，有利于培養(yǎng)居民共同體意識。城鄉(xiāng)社區(qū)是城鄉(xiāng)人口集中居住區(qū)，是居民日常社會生活和交往的重要共同體。社會由不同類型的社區(qū)組成，社區(qū)生活是社會生活的一部分。社會的各種組織、人們的各種社會關系體現(xiàn)和濃縮在社區(qū)這個“小社會”中，它是整個社會發(fā)展變化的縮影。加強和完善社區(qū)管理和服務體系，有利于改善人們的日常生活和交往方式，形成良好的行為方式，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。

第五，有利于整合基層社區(qū)的各種資源。城市社區(qū)擁有大量國家機關和企事業(yè)單位在職人員的業(yè)余時間、未就業(yè)及暫時失業(yè)人員和身體健康離退休人員的剩余勞動力、駐區(qū)企事業(yè)單位和居民的閑散資金等有形資源及廣大社區(qū)居民的公益心、慈善心等無形資源。加強和完善社區(qū)管理和服務體系有利于整合分散的資源，有利于城市基層政府及其派出機構、基層人民團體和社會組織及專業(yè)機構把社區(qū)內分散弱小的個人力量整合為強大的集體力量。

第六，有利于促進就業(yè)，實現(xiàn)全社會充分就業(yè)。加強和完善社區(qū)管理和服務體系需要大量的社區(qū)管理和服務人員。目前人力資源和社會保障部已公布了大量的基層社會管理和公共服務崗位，包括村官、支教、支農、支醫(yī)、鄉(xiāng)村扶貧，以及城市社區(qū)的法律援助、就業(yè)援助、社會保障協(xié)理、文化科技服務、養(yǎng)老服務、殘疾人居家服務、廉租房配套服務等崗位。這些基層管理和公共服務崗位是大學畢業(yè)生、就業(yè)困難對象、零就業(yè)家庭就業(yè)的重要途徑。例如，廈門市為滿足農民文化需求，在全市培育村級文化協(xié)管員296人，費用由財政負擔。2009年初北京市確定600個社區(qū)開展社區(qū)規(guī)范化建設試點工作，直接受益人群達40多萬人，包括近2600名選聘大學畢業(yè)生、38000名社區(qū)工作者、37萬社區(qū)志愿者。因此，搞好社區(qū)管理和服務，抓好基層就業(yè)工作，有利于解決畢業(yè)大學生、就業(yè)困難對象、零就業(yè)家庭實現(xiàn)就業(yè)，有利于實現(xiàn)全社會充分就業(yè)。

二、我國社區(qū)管理和服務中存在的問題

1街道辦事處的職能不明確，條塊分割，基層群眾自治性組織行政化嚴重

街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對區(qū)、縣政府職能部門在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構缺乏統(tǒng)轄權，各職能部門的資金資源、人員配備、組織管理均由其上級部門掌握，從而形成一個封閉的專業(yè)管理系統(tǒng)。城市專業(yè)管理的職能很多工作都延伸到街道，街道幾乎成為眾多職能部門的“腿”，從而形成“上面千根線、下面一根針”的局面。由于第十一屆全國人大常委會第九次會議廢止了《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處的職能和任務缺乏明確的法律規(guī)定。街道作為政府派出機關，既沒有法定地位，又沒有行政執(zhí)法權，所以很難將“塊”內各“條”有效統(tǒng)合，實現(xiàn)制度化、經(jīng)常性、全覆蓋的管理要求。目前政府社會管理和公共服務職能向社區(qū)延伸，街道辦事處承擔了大量工作，但由于實行派出式管理，來自社會組織和居民的參與和監(jiān)督嚴重不足。居委會的部分工作雖與社區(qū)和居民服務相關，但大多歸屬于政府公共服務范疇，帶有濃厚的政府行政性工作色彩，造成了“自治”缺位和“服務”越位。

2社區(qū)公共服務中存在的問題

社區(qū)公共服務中突出的問題表現(xiàn)在以下三個方面：

一是城市低保制度執(zhí)行中存在“優(yōu)親厚友”的不公平現(xiàn)象。一項對城市居民最低生活保障制度的調查(調查對象為519人)顯示，在對低保表示不滿意的回答者的第一位選擇中，42.5％的對低?！安粷M意”的居民認為是“上面對低保制度的實行情況審核和監(jiān)督不力”，可以發(fā)現(xiàn)，部分城市居民對低保制度不滿意是出在執(zhí)行環(huán)節(jié)，執(zhí)行中存在“優(yōu)親厚友”的現(xiàn)象。

二是心理疏導和壓力緩解服務并沒有列入城市社區(qū)服務體系建設的任務之中。一項針對1553位不同年齡群體的調查顯示，對于提供心理疏導和壓力緩解服務，超過76.8％的受訪者認為有必要，其中約24.1％認為非常有必要。但是，目前在我國進行心理疏導和壓力緩解服務還是一項新的服務，還沒有列入社區(qū)服務體系建設當中。從城市不時發(fā)生的惡性事件

來看，心理疏導和壓力緩解服務，防患于未然，對于保障社區(qū)安全和社會安全是非常必要的。

三是服務對象范圍有待于進一步擴展。城市社區(qū)中除了享受政府購買服務的老年人，有相當多的老年人未享受到居家養(yǎng)老服務。因此，社區(qū)還需向60周歲以上的老年人提供低于市場價格的優(yōu)惠服務，需要進一步加強養(yǎng)老服務信息網(wǎng)絡和服務熱線等服務平臺建設。

3城鄉(xiāng)社區(qū)服務資源嚴重不足，影響服務供給

目前城鄉(xiāng)社區(qū)的服務資源嚴重短缺。城市中有50％以上的街道、社區(qū)缺乏服務場所，農村社區(qū)服務設施基本還是空白，一些專項和綜合性服務設施建設剛剛起步。一項調查(調查對象為4580人)從老年服務機構、活動和服務的角度提出問題，54.3％的受訪居民們反映，老年服務機構和設施太少仍然是當前城市社區(qū)老年服務中最為突出的問題，也就是說，硬件設施仍是制約社區(qū)老年服務提供和發(fā)展的最重要的因素。很多社區(qū)居委會和社區(qū)服務中心辦公用房不達標。社會服務的實施需要政府投入，但是很多社會服務經(jīng)費沒有列入政府預算，沒有資金，難以開展工作。社區(qū)居民參與社區(qū)活動有利于加強相互了解、交流和溝通，但因為沒有資金而難以開展活動。許多街道企業(yè)少，稅收少，不得不壓縮各項開支。在城市中獨立于街道辦事處和居民委員會的大大小小的駐社區(qū)單位，各自掌握著豐富的資源，但社區(qū)并不能與之共享，社區(qū)資源整合程度不高。

4社區(qū)工作者人數(shù)少，工作任務重，社區(qū)工作專業(yè)化水平不高

例如，北京市1999年調整社區(qū)居委會規(guī)模后，戶數(shù)在1000戶以下的社區(qū)只有554個，占社區(qū)總數(shù)的21.3％；戶數(shù)在1000～3000戶之間的社區(qū)有1528個，占58.8％；3000～4000戶的社區(qū)有429個，占16.5％；4000戶以上的社區(qū)有85個，占3.3％。大部分社區(qū)遠遠高于《城市居民委員會組織法》100～700戶的規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前北京市社區(qū)居委會承擔各類工作任務多達253項，其中又有65％的任務是協(xié)助政府開展的工作。臺賬材料多、調查報表多、證明蓋章多、會議活動多、檢查考核多、硬性指派任務多等問題在社區(qū)已成為普遍現(xiàn)象，致使社區(qū)管理服務的任務加重與社區(qū)居委會人員較少之間的矛盾更為突出。

一些社區(qū)工作者，尤其是新招聘的社區(qū)工作者把社區(qū)居委會看成管理部門，等著上級分派任務或為找上門來的居民服務，不能主動到居民群眾中去問寒問暖。比如對社區(qū)里80歲以上老人發(fā)放高齡津貼，按照以往傳統(tǒng)的做法貼出通知，讓老年人前來社區(qū)居委會報名登記，社區(qū)有1000名高齡老人，結果只有500人前去登記領取了高齡津貼，而沒有登記的老年人就沒有領到津貼。這種機關化工作作風，背離了服務的主題，疏遠了社區(qū)與居民的關系，影響了社區(qū)工作的有效開展。

三、進一步健全社區(qū)管理和服務體系的對策

針對社區(qū)管理和服務中存在的問題，可以從如下幾個方面入手加以解決。

1發(fā)揮基層政府的主導作用，積極推進街道管理體制創(chuàng)新

一是發(fā)揮基層政府的主導作用。政府定位要合理，政府主要是制定社區(qū)發(fā)展的政策、規(guī)劃、法規(guī)，指導和監(jiān)督社區(qū)自治機構在黨的領導下、在法律范圍內自主組織與管理社區(qū)公共事務與公益事業(yè)；為社區(qū)提供足夠的財政支持；綜合協(xié)調社會各種力量參與社區(qū)治理。

二是積極推進街道管理體制創(chuàng)新。科學區(qū)分基層政府與社區(qū)組織在社區(qū)公共事務上的責權關系，研究制定基層政府及其派出機關指導社區(qū)居委會工作規(guī)則，積極探索基層政府指導社區(qū)、社區(qū)協(xié)助基層政府的有效機制。建立社區(qū)公共服務事項準入制度，凡屬于基層政府及其職能部門、街道辦事處職責范圍內的事項，不得轉嫁給社區(qū)居委會；凡依法應由社區(qū)居委會協(xié)助的事項，應當為社區(qū)居委會提供必要的經(jīng)費和工作條件；凡委托社區(qū)居委會辦理的有關服務事項。實行權隨責走、費隨事轉。切實扭轉部分地方基層政府通過單一行政手段向社區(qū)下達任務的工作局面，規(guī)范政府部門面向社區(qū)居委會開展的檢查評比達標活動，大力壓縮針對社區(qū)居委會的各類會議、臺賬和材料報表。要進一步規(guī)范發(fā)展社區(qū)服務站等專業(yè)服務機構，以有效承接基層政府委托事項。當然，社區(qū)居委會有足夠能力承擔應盡職責的社區(qū)，可以不另設專業(yè)服務機構。

2完善社區(qū)民主管理制度

進一步健全社區(qū)黨組織領導的充滿活力的社區(qū)居民自治機制，推廣社區(qū)黨員或黨員代表議事制度，深入開展以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實踐，以自我管理、自我教育、自我服務為主要目的的民主管理實踐，以居務公開、民主評議為主要內容的民主監(jiān)督實踐，全面推進居民自治制度化、規(guī)范化、程序化。

3以人為本，完善社區(qū)公共服務體系

一是完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。對于符合資格的享受低保人員進行嚴格的年度檢查，保證公平合理。擴大社會救助的覆蓋面，進行低保邊緣家庭的普查工作，建立檔案，根據(jù)他們的實際困難進行不同類型的救助，解決他們面臨的困難。統(tǒng)籌考慮困難群眾基本生活保障需要、當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和財力狀況，使城鄉(xiāng)低保標準與失業(yè)保險、最低工資、扶貧開發(fā)等政策標準合理銜接。建立和完善城鄉(xiāng)低保標準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，并隨著當?shù)鼐用裆畋匦杵穬r格變化和人民生活水平的提高定期調整城鄉(xiāng)低保標準。

二是堅持資金保障與服務保障相結合，進一步健全和完善老年生活保障體系，做好為老年人服務工作。完善覆蓋全體老年人的社會保險和社會救助制度，完善老年人福利制度，拓展老年人優(yōu)待領域和范圍，確保老年人共享改革發(fā)展成果。建立高齡津貼和老年人補貼，積極推動各地逐步將本地區(qū)80周歲以上老年人納入高齡補貼保障范圍，按月向符合條件的老年人計發(fā)高齡補貼。積極發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務。對于低收入的高齡、獨居、失去生活能力等困難老年人，經(jīng)過評估，采取政府補貼的形式，為他們人住養(yǎng)老機構或者接受社區(qū)、居家養(yǎng)老服務提供支持。社區(qū)為老年人服務要按照就近就便、小型多樣、功能配套的要求，建設和改造一批托老所、日間照料中心、老年餐桌、老年服務之家等社區(qū)養(yǎng)老服務設施，以日托照顧和上門服務為主要方式，為其提供生活照料、家政服務、康復護理、醫(yī)療保健、助餐、助洗等服務。堅持社區(qū)為老年人服務的普惠性，不斷拓展養(yǎng)老服務領域，社區(qū)居家養(yǎng)老服務在服務重點對象的基礎上向社區(qū)年滿60周歲的老年人提供精神慰藉、心理疏導、法律服務、緊急援助等服務，不斷提高養(yǎng)老服務的普及性。

三是加強社會心理服務工作。要在全社會開展個人心理健康知識的宣傳，普及相關知識。要教育引導公民特別是青少年，加強自身修養(yǎng)，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。要建立健全個人心理醫(yī)療服務體系，大力開展個人心理調節(jié)疏導工作，建立心理危機干預預警機制，對那些因生活和工作等受到挫折而缺乏信心、法治觀念淡薄、對生活失去希望的人要給予更多關注，見微知著，針對不同情況開展疏導、幫助、

教育，使他們樹立生活信心，避免走向極端。

四是創(chuàng)新社區(qū)公共服務方式，促進社區(qū)公共服務外包。社區(qū)公共服務可實行外包，主要有三種方式：一是通過機制轉換實現(xiàn)公共服務外包，如老城區(qū)的安全保衛(wèi)、社區(qū)綠化、再就業(yè)培訓、居家養(yǎng)老、醫(yī)療、殘疾人康復、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康和法律咨詢等；二是通過業(yè)務整合實現(xiàn)公共服務外包，如對各種低保金、優(yōu)惠金的資格審查等保障性服務；三是通過體制改革實現(xiàn)公共服務外包，如保潔、保安等物業(yè)服務。社區(qū)公共服務項目的外包，可以由各類社會組織、企業(yè)等來承接，在社區(qū)內或社區(qū)外完成。

4強化資源投入，強化駐區(qū)單位的社區(qū)建設責任，增強街鎮(zhèn)和社區(qū)實力

要進行公共財政體制改革，使之向基層政府傾斜，增強基層政府實力。加大對財力薄弱的基層政府的財政轉移支付力度。同時，區(qū)、街組織要搞好提供服務、筑巢引鳳、培植稅源方面的工作；要立足城市區(qū)位優(yōu)勢，因地制宜，大力發(fā)展第三產業(yè)；要繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革，實行政企分開，使街辦企業(yè)成為真正的市場競爭主體和法人實體，享有充分的經(jīng)營自主權，從而壯大基層實力，為社會管理和服務提供可靠的資金保障。

強化駐區(qū)單位的社區(qū)建設責任。建立社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和駐區(qū)單位聯(lián)席會議制度，定期研究資源共享、社區(qū)共建事項。積極推動駐區(qū)單位將文化、教育、體育等活動設施向社區(qū)居民開放。推動駐區(qū)單位將服務性、公益性、社會性事業(yè)逐步向社區(qū)開放，為社區(qū)居委會提供人力、物力、財力支持。探索建立駐區(qū)單位社區(qū)建設責任評價體系，推動社區(qū)共建、資源共享。

5推動我國社會工作的社區(qū)化

要立足城鄉(xiāng)社區(qū)建設、最低生活保障與緩解貧困、老年人服務、社區(qū)矯正等社會工作服務的重點領域，大力推動社區(qū)社會工作的職業(yè)化、專業(yè)化。為此，需要從制度上明確政府、社會工作機構、基層群眾自治組織各自在社會工作事務方面的職能與權限，政府可通過招標的方式提供資金推動社會工作項目的開展，支持社區(qū)社會工作機構的發(fā)展。政府還應積極引導與鼓勵工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等人民團體及其下屬機構，掌握并運用專業(yè)化的社會工作知識和方法介入社區(qū)社會工作事務。此外，社會工作崗位的設置和開發(fā)、專業(yè)社會工作人員的地位和待遇的提高，公共財政對社會工作專門機構的扶持，都應該重點向城鄉(xiāng)社區(qū)社會工作專門機構和基層專業(yè)社會工作者傾斜。按照《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010～2020)》精神，把城鄉(xiāng)社區(qū)社會工作人才隊伍建設納入當?shù)厝瞬虐l(fā)展規(guī)劃，研究制定城鄉(xiāng)社區(qū)社會工作人才隊伍培養(yǎng)發(fā)展計劃，鼓勵、吸引優(yōu)秀人才向社區(qū)流動。

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責任編輯：宋奇