史丹

摘要：“十二五”時(shí)期中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)與資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。而排污權(quán)交易的建設(shè)是實(shí)現(xiàn)這個(gè)發(fā)展的重要助力之一。在水資源先天短缺、連續(xù)大旱4年的昆明市嘗試通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段控制污染排放，意義顯著，同時(shí)也面臨若干亟待解決的問(wèn)題。本文從昆明市排污權(quán)交易制度建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，利用一些資料分析了目前昆明市排污權(quán)交易制度的現(xiàn)狀，并對(duì)排污權(quán)交易制度的完善提出了自己的觀點(diǎn)和意見。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易；法律制度；公民參與

滇池位于昆明市西南，對(duì)于昆明市的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展均起著極其重要的作用。近20年來(lái)，滇池流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及城市化進(jìn)程的加快，人口數(shù)量急劇增長(zhǎng)，流域污染物產(chǎn)生量呈上升趨勢(shì)。昆明市面臨著水環(huán)境污染與水資源短缺的雙重困境。滇池污染問(wèn)題得到了國(guó)家及云南省，昆明市政府的高度重視，“九五”期間滇池被列為中國(guó)湖泊環(huán)境治理的重點(diǎn)。而加強(qiáng)排放水污染物的源頭環(huán)節(jié)的管理，是實(shí)現(xiàn)滇池生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益和諧發(fā)展重要途徑。

一、排污權(quán)交易的概念及其應(yīng)用的客觀必然性

（一）排污權(quán)交易（pollutionrightstrading）是指政府對(duì)一定區(qū)域內(nèi)排污主體的排放量進(jìn)行限定，并派發(fā)排污許可，各排污主體可在特定市場(chǎng)上相互交易調(diào)劑排污許可，從而做到縮減排污量、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的目的。例如，企業(yè)污染物的實(shí)際排放量為Q1，政府對(duì)企業(yè)污染物的預(yù)期排放量為Q2，那么該企業(yè)擁有的可賣出的排污權(quán)數(shù)量為Qs=Q2-Q1，當(dāng)然，如果為負(fù)數(shù)是，該企業(yè)就必須向政府或者其他企業(yè)購(gòu)買排污權(quán)。

（二）昆明市排污權(quán)交易制度應(yīng)用的客觀必然性

1.在昆明市實(shí)施排污權(quán)交易制度適應(yīng)了當(dāng)今國(guó)際國(guó)內(nèi)的新趨勢(shì)。早在1968年，排污權(quán)的概念就被美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Dales提出了。之后的1977年，美國(guó)通過(guò)《清潔空氣法》，將公司參與市場(chǎng)買賣污染權(quán)寫入其中。上世紀(jì)末，通過(guò)排污權(quán)交易的實(shí)施，美國(guó)的減排成本僅為預(yù)測(cè)成本的1/3。我國(guó)于1988年開始排污許可證制度試點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)排污權(quán)交易的啟動(dòng)。之后的2008年和2009年之間，我國(guó)江蘇太湖流域，先后進(jìn)行了展化學(xué)需氧量（COD）排污權(quán)交易試點(diǎn)。

2.在昆明市實(shí)施排污權(quán)交易制度是還原滇池水域水質(zhì)的迫切需求。千百年來(lái)，有著“高原明珠”美譽(yù)的滇池一直是云南昆明百姓賴以生存的重要水源，對(duì)整個(gè)地區(qū)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展起著極其重要的作用。但是，近20多年來(lái)，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，排入滇池的污水量也逐漸增多。其中包括生活污染源排放和工業(yè)污染源排放，超過(guò)滇池水環(huán)境容量。內(nèi)湖水受有機(jī)污染嚴(yán)重，氮、磷、重金屬及砷大量沉積于湖底，滇池近百年來(lái)已處于“老年型”湖泊狀況。同時(shí)，魚類產(chǎn)卵、孵化場(chǎng)地的生態(tài)環(huán)境亦被破壞。作為昆明市“母親河”的滇池，其治理成果關(guān)系著一方生靈。滇池水質(zhì)的現(xiàn)狀無(wú)疑給昆明市水污染治理帶來(lái)了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。而如何使滇池地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，才是問(wèn)題的關(guān)鍵。自覺(jué)主動(dòng)地實(shí)施昆明市排污權(quán)交易，就是一個(gè)積極主動(dòng)的有效對(duì)策。

3.排污權(quán)交易作為一種典型的基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型環(huán)境政策手段。其鼓勵(lì)排污的各微觀主體交易排污指標(biāo)，排污主體為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化，會(huì)積極的參與到排污指標(biāo)與污染治理活動(dòng)中。排污指標(biāo)的賣方賣出剩余排污權(quán)的行為而取得的經(jīng)濟(jì)報(bào)酬是市場(chǎng)針對(duì)有利于環(huán)境的外部經(jīng)濟(jì)性的補(bǔ)償；無(wú)法按照政府規(guī)定減排或者因?yàn)樵O(shè)備老化技術(shù)落后超量排放而面臨環(huán)保部門高額的罰款減等原因，而不愿減排的企業(yè)購(gòu)買其需要的排污權(quán)，其支出的費(fèi)用實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)對(duì)不利于環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性所付出的代價(jià)。排污權(quán)交易具有費(fèi)用有效性高、管理成本低等特點(diǎn)。目前，排污權(quán)交易制度的實(shí)踐大多應(yīng)用在大氣污染與水污染領(lǐng)域。

二、昆明在排污權(quán)交易方面的實(shí)踐

昆明有關(guān)部門于2009年開始進(jìn)行排污權(quán)交易的試點(diǎn)，力圖探索出遏制污染物排放的道路。2009年8月16日，昆明環(huán)境能源交易所正式掛牌成立，昆明成為中國(guó)西南地區(qū)首個(gè)擁有新型能源技術(shù)交易平臺(tái)和按國(guó)際慣例處理排污權(quán)排放權(quán)交易的城市。2009年12月1日，昆明市二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易管理的辦法開始施行。2010年8月24日，昆明市二氧化硫排污權(quán)交易實(shí)施細(xì)則（試行）正式施行。2012年9月27日，昆明二氧化硫排污權(quán)以電子競(jìng)價(jià)的方式首次公開交易，經(jīng)過(guò)競(jìng)價(jià)，總共讓出二氧化硫排污指標(biāo)220噸，起拍底價(jià)為15000/噸。這標(biāo)志著昆明市在將排污權(quán)引入市場(chǎng)機(jī)制的試點(diǎn)工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的操作階段。

三、排污權(quán)交易的總體框架建設(shè)

昆明市目前還沒(méi)形成排污權(quán)交易的總體框架，只是推行了昆明市二氧化硫排污權(quán)交易實(shí)施細(xì)則（試行）。要想更好的推進(jìn)排污權(quán)交易的進(jìn)度，其總體框架建設(shè)是十分重要的一步。應(yīng)至少應(yīng)包含以下內(nèi)容：

（一）構(gòu)建排污權(quán)交易的制度框架。目前，從國(guó)家層面的立法，到地方立法，對(duì)開展排污權(quán)交易都沒(méi)有進(jìn)行具體、完善的規(guī)定，主要是依靠國(guó)內(nèi)一些省份地方上實(shí)施排污權(quán)交易的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而在排污權(quán)交易探索路徑上，昆明市和江蘇太湖流域一樣，都是需要從地方試點(diǎn)開始，自下而上地推廣。當(dāng)遇到具體的，如排污權(quán)的定性問(wèn)題，由于缺乏相關(guān)法律，規(guī)定的界定，企業(yè)可能會(huì)對(duì)排污權(quán)購(gòu)買的一系列問(wèn)題還存在著疑惑，企業(yè)主動(dòng)參與排污權(quán)交易的積極性不能被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，使得排污權(quán)交易還停留在政府推動(dòng)的初級(jí)階段。這就需要各環(huán)境管理機(jī)構(gòu)向所隸屬的政府提出建議或者議案，經(jīng)政府或人大審批，形成排污權(quán)交易的最終方案，并付諸實(shí)踐形成排污權(quán)交易的制度框架。

（二）排污權(quán)的初始核定。排污權(quán)的初始核定即審查、確定參與排污權(quán)交易的排污主體，并對(duì)排污者排放污染物的種類、數(shù)量進(jìn)行核定。對(duì)這些微觀主體的排污權(quán)進(jìn)行核定，才能提高減排與環(huán)境治理的效果，才能保證排污權(quán)交易的正常進(jìn)行。

（三）交易中心或平臺(tái)的建設(shè)。當(dāng)排污權(quán)交易的規(guī)章制度、排污權(quán)初始核定這兩項(xiàng)基礎(chǔ)工作完成后，則可根據(jù)業(yè)務(wù)開展規(guī)則進(jìn)行平臺(tái)設(shè)計(jì)開發(fā)。排污權(quán)交易的交易平臺(tái)是指為了實(shí)施排污權(quán)交易所需的基礎(chǔ)信息化設(shè)施，包括基礎(chǔ)硬件、系統(tǒng)軟件、交易大廳、電子競(jìng)拍系統(tǒng)、機(jī)房改造、辦公設(shè)施以及系統(tǒng)集成。因?yàn)榕盼蹤?quán)交易是種無(wú)形的權(quán)利的交易，因而可借助于現(xiàn)代信息科技，利用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建立交易平臺(tái)。借助交易平臺(tái)，我們可以獲取有關(guān)排污權(quán)交易的分布狀況、價(jià)格以及變動(dòng)情況等等動(dòng)態(tài)的信息。建設(shè)公開、公平、透明、高效的排污權(quán)交易中心或平臺(tái)，是重中之重。

（四）建立有效、即時(shí)的控制與監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。該監(jiān)測(cè)與控制系統(tǒng)的基本功能或目的主要包括：1.監(jiān)測(cè)排污權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行情況，確保其正常運(yùn)行；2.監(jiān)測(cè)區(qū)域內(nèi)污染以及治理情況，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)排污指標(biāo)所屬權(quán)的變化對(duì)環(huán)境的影響；3.根據(jù)實(shí)際情況，調(diào)整排污微觀主體的規(guī)模。隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與污染規(guī)模的擴(kuò)大，需把更多的排污企業(yè)納入交易市場(chǎng)，使排污權(quán)交易的功效發(fā)揮到最大；4.調(diào)整并完善該市場(chǎng)的相關(guān)基礎(chǔ)制度的建設(shè)，以更好地保證該市場(chǎng)的運(yùn)行及其功效。

四、排污權(quán)交易制度實(shí)施過(guò)程中公民參與權(quán)的問(wèn)題及對(duì)策建議

雖然我國(guó)的排污權(quán)交易已經(jīng)在多地展開試點(diǎn)，但行動(dòng)起來(lái)的多是政府和排污企業(yè)，很少有來(lái)自公民的聲音，這是阻礙我國(guó)排污權(quán)交易實(shí)施的重要因素。

最鮮活的例子發(fā)生在2012年7月，在中國(guó)南通市投資的日本王子造紙公司，為解決集團(tuán)有限公司的廢水排放問(wèn)題，將工業(yè)廢水通過(guò)污水管道，經(jīng)過(guò)啟東縣直接排放入海，日排放廢水量15萬(wàn)噸。啟東是漁業(yè)大市，全市漁業(yè)戶數(shù)52668戶，漁業(yè)人口14.2萬(wàn)，與海洋捕撈、灘涂養(yǎng)殖相關(guān)的漁業(yè)勞動(dòng)力達(dá)4.56萬(wàn)人。當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)心污染海洋，因此舉行了一系列的抗議活動(dòng)。從7月27日晚上起，至28日早晨，大規(guī)模的人群聚集到市政府門前表達(dá)對(duì)于日本王子企業(yè)大量排放污水的強(qiáng)烈抗議。人群情緒激動(dòng)，啟東市政府門前聚集有數(shù)千人。之后，失控的人群沖入了市政府大院和辦公樓，院內(nèi)數(shù)輛汽車被掀翻。啟東市主要領(lǐng)導(dǎo)出面和群眾對(duì)話，也遭到推搡。最終，南通市人民政府決定，永遠(yuǎn)取消有關(guān)王子制紙排海工程項(xiàng)目。

啟東日本王子企業(yè)排污事件充分表明，在排污交易實(shí)施過(guò)程中，公民參與具有十分重要的地位。在對(duì)排污事件進(jìn)行科學(xué)認(rèn)定的同時(shí)，政府也應(yīng)該考慮到一些來(lái)自公民身上的因素，例如：現(xiàn)階段的環(huán)境水平是否能達(dá)到社會(huì)公民所要求的標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)的控制是否會(huì)給相關(guān)微觀主體的利益帶來(lái)影響等等。只有充分考慮到地方居民方面的因素，才能處理好相關(guān)政策性問(wèn)題。

在水資源先天短缺、連續(xù)大旱4年的昆明市嘗試通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段控制污染排放，意義顯著，加快排污權(quán)交易建設(shè)進(jìn)程已成為一項(xiàng)重要舉措。開展排放權(quán)交易，鼓勵(lì)各排污企業(yè)進(jìn)行排污指標(biāo)的交易，不但能讓新建企業(yè)有更多獲取排污指標(biāo)的機(jī)會(huì)，還能調(diào)動(dòng)企業(yè)減排與污水治理的積極性，緩解日益突出的滇池水污染問(wèn)題。

在昆明的滇池流域開展排污權(quán)交易試點(diǎn)是對(duì)流域水污染防治工作的積極探索。但是，同時(shí)也面臨若干亟待解決的問(wèn)題。因此要盡量解決好昆明開展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作的各種問(wèn)題，推進(jìn)排污權(quán)工作的開展，最終改善昆明地區(qū)居民用水以及經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，從而促進(jìn)昆明整體水環(huán)境的改善。（作者單位：云南民族大學(xué)管理學(xué)院）

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