楊虹昱　丁娜娜

摘要：立法準(zhǔn)備階段是整個(gè)立法過(guò)程的起始階段，是開(kāi)啟正式立法程序的必經(jīng)階段，在整個(gè)立法過(guò)程中起到了至關(guān)重要的作用。但我國(guó)關(guān)于立法準(zhǔn)備階段的研究還尚未深入，立法也存在空白，本文試圖從《物權(quán)法》立法過(guò)程對(duì)我國(guó)立法階段進(jìn)行剖析，以分析我國(guó)立法階段存在的現(xiàn)狀和問(wèn)題，并對(duì)存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的解決方案，以期待立法準(zhǔn)備階段可更加完善，立法程序健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：物權(quán)法；立法準(zhǔn)備階段；立法規(guī)劃

“立法是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，是社會(huì)利益的初次分配，立法的好壞直接關(guān)系的社會(huì)的公平與否，直接關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。”1而立法準(zhǔn)備階段是整個(gè)立法過(guò)程的起始階段，對(duì)于整個(gè)立法的成敗與否起到了至關(guān)重要的作用。但我國(guó)目前對(duì)立法準(zhǔn)備階段的研究與實(shí)踐，均不夠深入，理論與立法存在欠缺，因此對(duì)于立法準(zhǔn)備階段的探討分析，有著重大的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、立法準(zhǔn)備階段的含義

立法準(zhǔn)備階段也可簡(jiǎn)稱(chēng)立法準(zhǔn)備，“現(xiàn)代立法活動(dòng)過(guò)程中的立法準(zhǔn)備，一般指在提出法案前所進(jìn)行的有關(guān)立法活動(dòng)，”是“為正式立法提供或創(chuàng)造條件的活動(dòng)，是為正式立法奠定基礎(chǔ)的活動(dòng)。”2 由此定義可看出，立法準(zhǔn)備階段在全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法實(shí)踐中，是開(kāi)啟正式立法程序的必經(jīng)階段。由于立法是一個(gè)完整的、動(dòng)態(tài)的過(guò)程，它由立法準(zhǔn)備階段、立法審議階段、立法公布階段四個(gè)階段構(gòu)成，因此立法準(zhǔn)備階段作為初始階段，也是動(dòng)態(tài)的程序過(guò)程?！耙虼耍瑢?shí)質(zhì)上立法準(zhǔn)備階段應(yīng)該可以分為這樣兩個(gè)步驟：（一）對(duì)于某一類(lèi)事項(xiàng)、某一類(lèi)社會(huì)關(guān)系，政權(quán)機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的范圍；（二）是對(duì)于已初步?jīng)Q定將其納入法所調(diào)整的事項(xiàng)，如何擬就最初的文字規(guī)范。反映到立法準(zhǔn)備過(guò)程中，就是做出決策和起草法案的兩個(gè)步驟?！?筆者認(rèn)為，通過(guò)多年的實(shí)踐檢驗(yàn)，立法準(zhǔn)備階段日益形成一套不成文的操作流程，其中最重要的兩個(gè)程序是立法規(guī)劃和法律草案的起草。

二、《物權(quán)法》的立法準(zhǔn)備階段

（一）《物權(quán)法》納入立法規(guī)劃

物權(quán)法的起草工作始于1993年。1994年物權(quán)法第一次正式列入全國(guó)人大立法規(guī)劃。而我國(guó)立法準(zhǔn)備階段中“立法規(guī)劃”的做法始于八屆全國(guó)人大。1993年八屆全國(guó)人大常委會(huì)在換屆后，“依據(jù)憲法，按照黨的十四大提出的建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，隨即開(kāi)始了制定五年立法規(guī)劃的工作，并于1994年1月正式制定出來(lái)。規(guī)劃共列有152件立法項(xiàng)目，分為兩類(lèi)?！?第一類(lèi)，是本屆任期內(nèi)要提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議的，第二類(lèi)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)急需，要加緊研究，條件成熟時(shí)進(jìn)行審議的。當(dāng)時(shí)列出的152件立法項(xiàng)目中，列入第一類(lèi)的就有115件，第二類(lèi)有37件。《物權(quán)法》屬于第一類(lèi)中的第七項(xiàng)。

（二）《物權(quán)法》的起草

進(jìn)入立法規(guī)劃之后，物權(quán)法草稿的正式起草始于1998年。當(dāng)時(shí)，統(tǒng)一合同法的起草工作已經(jīng)告一段落，民事立法的重點(diǎn)便轉(zhuǎn)移到了物權(quán)法上。物權(quán)法的起草同統(tǒng)一合同法一樣，是以立法機(jī)關(guān)委托專(zhuān)家學(xué)者制定草案的形式開(kāi)始的?！?998年3月，立法機(jī)關(guān)委托9位民法學(xué)者、專(zhuān)家，成立民法起草工作小組，負(fù)責(zé)中國(guó)民法典編纂和草案準(zhǔn)備工作。民法起草工作小組的9位成員是中國(guó)政法大學(xué)民法教授江平，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所民法研究員王家福、梁彗星，北京大學(xué)民法教授魏振瀛，清華大學(xué)商法教授王保樹(shù)，中國(guó)人民大學(xué)民法教授王利明，最高人民法院原經(jīng)濟(jì)審判庭副庭長(zhǎng)、退休法官費(fèi)宗彝，法制工作委員會(huì)原民法室副主任、退休干部肖峋，原經(jīng)濟(jì)法室主任、退休干部魏耀榮。”從上述的成員組成情況可以看出，物權(quán)法起草小組成員都是長(zhǎng)期從事法律學(xué)術(shù)研究或?qū)崉?wù)工作的代表性人物，集合了國(guó)內(nèi)著名的民法學(xué)者和經(jīng)驗(yàn)豐富的實(shí)務(wù)工作者，保證了物權(quán)法的科學(xué)性、專(zhuān)業(yè)性同我國(guó)民法法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的緊密結(jié)合。但是，學(xué)者在草案起草其中應(yīng)該發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用。在整個(gè)起草過(guò)程中，總共有6個(gè)草案稿存在，分別是梁彗星領(lǐng)導(dǎo)的“中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所物權(quán)法起草小組于1999年10月完成的《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》以下簡(jiǎn)稱(chēng)‘社科院草案。王利明領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心于2000年12月完成了《中國(guó)物權(quán)法草案建議稿》，簡(jiǎn)稱(chēng)‘人民大學(xué)草案?！狈ㄖ乒ぷ魑瘑T會(huì)民法室在“社科院草案”和“人民大學(xué)草案”的基礎(chǔ)上，加以刪節(jié)、增補(bǔ)，形成了提交2001年5月22—29日物權(quán)法專(zhuān)家討論會(huì)討論的物權(quán)法草案，簡(jiǎn)稱(chēng)“法工委民法室草案”以及物權(quán)法專(zhuān)家討論會(huì)后，“法工委民法室草案”經(jīng)修改形成的新的草案《中華人民共和國(guó)物權(quán)法征求意見(jiàn)稿》以下簡(jiǎn)稱(chēng)“征求意見(jiàn)稿”，以法制工作委員會(huì)的名義分發(fā)給各大學(xué)法學(xué)院系、地方人大、法院和國(guó)務(wù)院各部門(mén)，正式征求修改意見(jiàn)。

此時(shí)因?yàn)橹袊?guó)加入了WTO等原因，時(shí)任人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的李鵬指示加快民法典立法進(jìn)程，并具體要求于2002年內(nèi)完成民法典草案，在九屆人大五次會(huì)議上審議一次。根據(jù)這個(gè)指示，學(xué)者和立法機(jī)關(guān)停止了物權(quán)法草案的修改和審議工作，轉(zhuǎn)而開(kāi)始民法典的起草，并于2002年12月按指示完成草案，提交人大常委會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了審議，這就是《中華人民共和國(guó)民法(草案)》。該草案物權(quán)編除極個(gè)別內(nèi)容外，與“征求意見(jiàn)稿”基本相同。然而，民法典的立法進(jìn)程并沒(méi)有像人們期待的那樣順利，2004年人大換屆后，再?zèng)]有看到關(guān)于民法典整體立法的具體日程表，而是聽(tīng)到了在適當(dāng)時(shí)候安排民法草案物權(quán)編審議的計(jì)劃。正是根據(jù)這個(gè)計(jì)劃才有了2004年8月和10月的修訂稿和委員長(zhǎng)會(huì)議審議稿兩個(gè)草案。根據(jù)2004年1月擬就的“委員長(zhǎng)會(huì)議審議稿”后附的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法(草案)修改說(shuō)明》介紹：“不少常委會(huì)組成人員以及有關(guān)方面認(rèn)為，民法涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜，一并研究修改歷時(shí)較長(zhǎng)，以分編審議通過(guò)為宜，當(dāng)前應(yīng)抓緊制定物權(quán)法。”5

三、從《物權(quán)法》立法看我國(guó)立法準(zhǔn)備階段存在的問(wèn)題

（一）立法準(zhǔn)備階段無(wú)明確法律規(guī)定

在我國(guó)《立法法》所規(guī)定的立法程序中，并沒(méi)有立法準(zhǔn)備階段的相關(guān)規(guī)定。從立法現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于立法準(zhǔn)備階段的法律規(guī)定只是對(duì)于立法準(zhǔn)備的某一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)定并且規(guī)定還不全面?！霸凇读⒎ǚā分?，只有在34條、第58條提出全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)務(wù)院立法時(shí)偶爾提到立法論證的問(wèn)題，而且還不是作為立法準(zhǔn)備環(huán)節(jié)提出的。”

1.“立法規(guī)劃”存在法律空白

《物權(quán)法》頒布之初，先被列入了第八屆人大常委會(huì)的立法規(guī)劃之中，由此可見(jiàn)，雖然《立法法》規(guī)定了全國(guó)人大法律議案的提出可以有多種途徑，但在實(shí)踐中，全國(guó)人大多數(shù)的法律議案都是先由人大常委會(huì)審議通過(guò)之后，列入立法規(guī)劃，再進(jìn)行立法。這樣的話(huà)，立法規(guī)劃相當(dāng)于立法過(guò)程中的“立項(xiàng)”程序，而能否列入人大常委會(huì)的立法規(guī)劃則決定了一部法律能否順利進(jìn)入之后的立法程序，立法規(guī)劃的作用凸顯出來(lái)。但我國(guó)《立法法》“在第12、13、24、25條提到了哪些機(jī)關(guān)或個(gè)人可以向全國(guó)人大及全國(guó)人大常委會(huì)提出法律案的問(wèn)題，而關(guān)于立法規(guī)劃等問(wèn)題在立法法中則根本未涉及?！? 可以說(shuō)立法規(guī)劃并沒(méi)有在《立法法》中獲得在與其地位相應(yīng)的規(guī)定，僅僅是一項(xiàng)工作流程，也反映出我國(guó)立法準(zhǔn)備階段法律規(guī)定的空缺。

2.法律草案起草過(guò)程無(wú)專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定

由于立法準(zhǔn)備階段缺乏明確的法律規(guī)定，因此對(duì)于法律草案的起草工作具有較大的隨意性，并且含有較大的人為因素，各個(gè)專(zhuān)門(mén)起草機(jī)構(gòu)，起草人員職能劃分不夠明確。一方面來(lái)講，這是由法律草案起草的事務(wù)性質(zhì)所決定的，法律草案起草工作屬于進(jìn)入正式審議階段之前的準(zhǔn)備活動(dòng)，應(yīng)該具有一定的靈活性和人為性，以匯集更多的意見(jiàn)、進(jìn)行充分的討論和及時(shí)的修改以便整合出最科學(xué)的法律條款；但是，具有靈活性并不意味著無(wú)須具有法定的程序要求和職能劃分，因?yàn)樽裱绦蚴桥袛嗔⒎ɑ顒?dòng)的合法性、民主性和科學(xué)性的最重要標(biāo)準(zhǔn)。在物權(quán)法草案的起草過(guò)程中，學(xué)者和人大法工委在其中起到了奠定物權(quán)法草案基本框架和思路的作用，可以說(shuō)是“幕后的立法者”。而我國(guó)《立法法》中并未規(guī)定該階段中學(xué)者和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)職權(quán)范圍，不易保障立法過(guò)程中的民主性。

（二）立法準(zhǔn)備階段的理論研究尚未深入

對(duì)于我國(guó)立法準(zhǔn)備的理論研究，筆者認(rèn)為其正處于剛剛開(kāi)始的階段。雖然已有所重視，但是還欠完善，不能完全適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。“具體表現(xiàn)在關(guān)于立法準(zhǔn)備的階段的一些細(xì)節(jié)問(wèn)題并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的著述來(lái)指導(dǎo)，專(zhuān)門(mén)探討這一問(wèn)題的文章也少之又少。其實(shí)，國(guó)外對(duì)立法準(zhǔn)備階段的研究已日臻成熟，已有許多有關(guān)專(zhuān)門(mén)關(guān)于立法規(guī)劃與立法起草的著述。”7因此我們不難看出我國(guó)對(duì)立法準(zhǔn)備階段的理論研究還有很長(zhǎng)的路要走。

四、如何完善我國(guó)立法準(zhǔn)備階段

（一）將立法準(zhǔn)備階段納入《立法法》

具體來(lái)講，《立法法》應(yīng)該對(duì)立法準(zhǔn)備階段做出規(guī)定。尤其應(yīng)對(duì)立法規(guī)劃的性質(zhì)、法律地位、制作過(guò)程、實(shí)施以及未完成立法規(guī)劃的法律后果做出規(guī)定，以解決前期立法活動(dòng)中過(guò)多的個(gè)人因素和其他不合理因素的參與。

1.填補(bǔ)“立法規(guī)劃”的法律空白，賦予其法律效力

由于立法規(guī)劃缺乏法律統(tǒng)一規(guī)定，導(dǎo)致立法項(xiàng)目缺乏篩選和論證?！傲⒎ǖ闹攸c(diǎn)不突出，隨意性大，有時(shí)甚至主管領(lǐng)導(dǎo)的一句話(huà)就能導(dǎo)致一項(xiàng)法規(guī)或規(guī)章的立項(xiàng)，由于立法規(guī)劃缺乏科學(xué)性，執(zhí)行起來(lái)效果自然不會(huì)理想，不少項(xiàng)目難以完成?！?這違背了制定立法規(guī)劃應(yīng)該遵循民主的原則，并且隨著立法規(guī)劃的公布，應(yīng)該就具有一定的公信力，相當(dāng)于立法機(jī)關(guān)所做出的立法承諾，應(yīng)該接受大眾的監(jiān)督，對(duì)立法機(jī)關(guān)也應(yīng)具有一定的約束力，除了特殊的原因外應(yīng)該得到好的實(shí)施，并且“立法是科學(xué)的過(guò)程，立法規(guī)劃實(shí)質(zhì)就是對(duì)立法科學(xué)性的前期論證，它奠定了立法的基礎(chǔ)，”9 等將來(lái)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成熟以后，應(yīng)該考慮在《立法法》中增加對(duì)立法規(guī)劃的規(guī)定，確立立法規(guī)劃一定的法律效力，即作為“準(zhǔn)法”的效力。

2.對(duì)法律草案起草過(guò)程進(jìn)行專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定，明確各部門(mén)職能劃分

一方面，隨著現(xiàn)代社會(huì)立法活動(dòng)越來(lái)越頻繁，需要專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)立法活動(dòng)，學(xué)者和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)可以保證立法的專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性；另一方面，我們也要思考，專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)人員的構(gòu)成，職權(quán)的范圍以及工作規(guī)則做出明確的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。只有以法律對(duì)法律起草階段加以專(zhuān)門(mén)性規(guī)定，明確各專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分、各專(zhuān)門(mén)人員的職權(quán)范圍，才可有效的控制在法律草案起草過(guò)程中過(guò)大的人為性和隨意性，才能保證整個(gè)立法準(zhǔn)備階段的民主性。

（二）加大對(duì)立法準(zhǔn)備階段的理論研究

因?yàn)槲覈?guó)對(duì)立法準(zhǔn)備階段的理論研究尚處于起步階段，而國(guó)外對(duì)立法準(zhǔn)備階段的研究已日臻成熟，已有許多有關(guān)專(zhuān)門(mén)關(guān)于立法規(guī)劃與立法起草的著述，我們可以在堅(jiān)持我國(guó)立法原則的同時(shí)，借鑒國(guó)外關(guān)于立法準(zhǔn)備階段的研究經(jīng)驗(yàn)，以更好的發(fā)展我國(guó)立法準(zhǔn)備階段的理論。(作者單位：天津師范大學(xué)法學(xué)院2010級(jí)憲法與行政法專(zhuān)業(yè))

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