李晶

摘要：當(dāng)前我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工兩大類人員采取兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，享受不同水平養(yǎng)老金待遇的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度即養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制。本文展現(xiàn)了當(dāng)前我國養(yǎng)老金雙軌制的矛盾，即待遇差距日益擴(kuò)大，社會矛盾加劇，分析了當(dāng)前養(yǎng)老金雙軌制改革出現(xiàn)的問題，引發(fā)了關(guān)于當(dāng)前我國養(yǎng)老金雙軌制“并軌”的思考與并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金雙軌制；養(yǎng)老金待遇；試點(diǎn)改革；養(yǎng)老制度并軌

一、當(dāng)前我國養(yǎng)老金雙軌制的現(xiàn)狀分析

1.當(dāng)前我國養(yǎng)老金雙軌制的產(chǎn)生。當(dāng)前我國養(yǎng)老金雙軌制是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。企業(yè)職工實(shí)行“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度；機(jī)關(guān)和事業(yè)單位公職人員的退休金由國家財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放。我國養(yǎng)老金雙軌制在建國初期已存在，當(dāng)時(shí)企業(yè)職工的養(yǎng)老根據(jù)1951年頒布的《中國人民共和國勞動保險(xiǎn)條例》，政府機(jī)關(guān)與事業(yè)單位公職人員則因《中央級直屬機(jī)關(guān)暫行供給標(biāo)準(zhǔn)》，《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》等條例陸續(xù)頒布，正式規(guī)定了公職人員退休標(biāo)準(zhǔn)。且其養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)于企業(yè)職工。經(jīng)過1958年短暫統(tǒng)一養(yǎng)老制度后，于1980年后回歸雙軌制，并于上世紀(jì)90年代初因國務(wù)院頒布相關(guān)條例完成雙軌制定型。

2.當(dāng)前我國養(yǎng)老金雙軌制出現(xiàn)的問題

（1）待遇差距日益擴(kuò)大，社會矛盾加劇。2005年年底，我國企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)的人均離退休費(fèi)分別為8803元、16425元和18410元。1990年，事業(yè)單位和機(jī)關(guān)單位的人均離退休分別是企業(yè)的1.14倍和1.20倍，到2005年年底，差距擴(kuò)大到2.1倍和1.9倍。此外，近年來在養(yǎng)老金替代率上也出現(xiàn)逐漸擴(kuò)大的趨勢，根據(jù)中國統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，當(dāng)前我國企業(yè)職工平均養(yǎng)老金替代率是45%，2011年企業(yè)養(yǎng)老金替代率僅為42.9%，低于制度預(yù)期的58.5%，低于國際警戒線的50%。而事業(yè)單位和公務(wù)員的替代率達(dá)到80%—90%，到2012年，企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)人員退休金差距已有2-4倍。其中，公務(wù)員比事業(yè)單位稍高。

由此，養(yǎng)老金雙軌制導(dǎo)致的待遇差距問題已經(jīng)引起了企業(yè)在職職工及退休職工的強(qiáng)烈不滿，社會矛盾加劇，也成為近幾年勞動保障部門受理的信訪案件中最多的事由。

（2）現(xiàn)行養(yǎng)老金雙軌制制度違背社會保障設(shè)立初衷?，F(xiàn)代社會保障制度的基本特征是公平性、普遍性、法制性和互濟(jì)性。社會保障的根本原則就是社會公平。而當(dāng)前我國現(xiàn)行的養(yǎng)老金雙軌制呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，按身份與群體區(qū)別對待。企業(yè)職工與公務(wù)員、部分事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度區(qū)別待遇且差別較大。這不僅違背了公平原則，也違背了社會保障設(shè)立的初衷。

二、當(dāng)前我國養(yǎng)老金雙軌制試點(diǎn)改革

1.關(guān)于當(dāng)前我國養(yǎng)老金雙軌制試點(diǎn)改革。1992年，原人事部在云南、江蘇、福建、山東等地進(jìn)行局部試點(diǎn)，1995年國家發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》后，各地均開展機(jī)關(guān)、事業(yè)單位改革探索。2008年，國務(wù)院重啟事業(yè)單位改革，設(shè)立山西、上海、浙江、廣東、重慶共五個(gè)試點(diǎn)，要求事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與企業(yè)基本一致。

2.當(dāng)前我國養(yǎng)老金雙軌制試點(diǎn)改革的存在的問題

（1）部門分割的試點(diǎn)改革，引發(fā)不同利益群體沖突。公職人員隊(duì)伍去中的公務(wù)員、公立事業(yè)單人員由于其職業(yè)特點(diǎn)相同，其養(yǎng)老保障制度的特殊要求也一致。以部門分割進(jìn)行試點(diǎn)改革，引發(fā)利益受損群體抵觸，使改革難以繼續(xù)，并違背養(yǎng)老保障制度的公平性和有效性要求。

（2）各試點(diǎn)改革政策多樣，發(fā)展不均衡。由于缺乏統(tǒng)一具體指導(dǎo)性政策，各地試點(diǎn)改革沿用與企業(yè)同樣的辦法，自上而下摸索經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)了改革政策多樣，發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。

（3）統(tǒng)籌層次與養(yǎng)老金社會化發(fā)放程度低。當(dāng)下試點(diǎn)改革地區(qū)的統(tǒng)籌層次僅達(dá)到省級統(tǒng)籌，加劇了各地政出多門的狀況，影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一與互濟(jì)功能的發(fā)揮。

三、關(guān)于當(dāng)前我國養(yǎng)老金雙軌制“并軌”的思考

1.國家設(shè)立統(tǒng)一可行的改革方案，同步執(zhí)行。針對公職人員內(nèi)部的不同群體，主要是機(jī)關(guān)公務(wù)員與事業(yè)單位公職人員而言，應(yīng)該建立統(tǒng)一的一元化的養(yǎng)老金制度改革方案。避免因養(yǎng)老改革的區(qū)別對待，增加事業(yè)單位工作人員與公務(wù)員的新的利益沖突。同時(shí)統(tǒng)一改革還有利于降低運(yùn)作成本，并且有利于人員的合理流動。

2.建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)年金相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。將現(xiàn)行養(yǎng)老金雙軌制中關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的單層次非繳費(fèi)型退休金制度改變?yōu)榛攫B(yǎng)老金與繳費(fèi)性職業(yè)年金的兩層次養(yǎng)老保障制度?；攫B(yǎng)老金采取現(xiàn)收現(xiàn)付財(cái)務(wù)模式，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，個(gè)人不繳費(fèi)。職業(yè)年金目前采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，外部市場條件合適時(shí)可考慮轉(zhuǎn)為基金積累制。

3.香港做法。針對當(dāng)前我國因養(yǎng)老金雙軌制造成的退休待遇差異引發(fā)的社會不滿與矛盾，我們可以適度借鑒香港特區(qū)在養(yǎng)老保障制度方面的經(jīng)驗(yàn)。香港實(shí)行個(gè)人賬戶制度下的完全積累制，個(gè)人繳費(fèi)和單位繳費(fèi)完全進(jìn)入個(gè)人賬戶，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金與工作時(shí)間有關(guān)，工作時(shí)間越長，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金越多。這種制度安排中，退休決策成為個(gè)人選擇，何時(shí)退休依個(gè)人經(jīng)濟(jì)條件，身體條件及與雇主協(xié)商決定。

4.適時(shí)漸進(jìn)調(diào)高退休年齡。近期關(guān)于延遲退休年齡的爭論又發(fā)展成為了私人部門與公共部門的爭論。由于工作性質(zhì)不同，廠礦企業(yè)職工反對延遲退休，公共部門和知識界傾向延遲退休。由此，一方面在完善現(xiàn)行企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度情況下，改革公職人員養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，縮小二者之間養(yǎng)老待遇差距，減少社會矛盾；另一方面，根據(jù)公職人員受教育年限高于企業(yè)職工且職業(yè)生涯滯后性的特點(diǎn)，為了提高人力資源利用率，可以適時(shí)漸進(jìn)提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位公職人員的退休年齡。

三、總結(jié)

2012年5月2日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，討論通過了《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》，會議確定我國將改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。同日，人保部也回應(yīng)將推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，破除養(yǎng)老金企業(yè)與事業(yè)單位的雙軌制。秉承社會保障制度設(shè)立初衷，以及社會保障制度基本公平性，福利性原則，實(shí)現(xiàn)社會保障“穩(wěn)定器”的作用，我們應(yīng)將養(yǎng)老金雙軌制改革貫徹進(jìn)行，實(shí)行統(tǒng)一的改革方案，切實(shí)減少不同群體的利益沖突，使用合理有效的收繳方法，同時(shí)借鑒其他地區(qū)寶貴經(jīng)驗(yàn)，遵循養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展規(guī)律，尊重勞動者工作性質(zhì)，適時(shí)合理推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌與統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)社會公平與正義。（作者單位：河北大學(xué)研究生院）

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