邱益中

政府采購(gòu)管理體制的構(gòu)建就是要解決選擇什么樣的領(lǐng)導(dǎo)組織模式問(wèn)題，確立由誰(shuí)管理、由誰(shuí)執(zhí)行、由誰(shuí)監(jiān)督等權(quán)責(zé)的設(shè)定，厘定和理順政府采購(gòu)當(dāng)事人和各責(zé)任主體間的相互關(guān)系和法律地位，確立機(jī)構(gòu)體系的職能定位與運(yùn)行規(guī)程等。

從國(guó)內(nèi)外（地區(qū)）的實(shí)踐來(lái)看，政府采購(gòu)管理體制主要分為兩種——委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制和部門管理制，委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制指由各相關(guān)職能部門組成委員會(huì)管理政府采購(gòu)，部門管理制指由某個(gè)政府部門作為政府采購(gòu)的主管部門。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》正式實(shí)施以來(lái)，各地政府結(jié)合各自實(shí)際選擇設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)體制，總體上，大部分省市地區(qū)采用部門管理制，少數(shù)省市采用委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制。機(jī)構(gòu)設(shè)置總體上按照“管采分離”的要求實(shí)施，但形式多樣、分離程度不一。本文就上海政府采購(gòu)管理體制的深化改革作些思考和探討。

一、上海政府采購(gòu)管理體制的主要內(nèi)容特征

1995年12月《上海市政府采購(gòu)試行辦法》出臺(tái)，經(jīng)幾年試行和幾次修改，1998年12月《上海市政府采購(gòu)管理辦法》正式出臺(tái)，辦法對(duì)本市政府采購(gòu)體制性內(nèi)容進(jìn)行了制度化規(guī)定和規(guī)范。

后經(jīng)幾次調(diào)整，2008年11月，根據(jù)市政府黨組會(huì)議精神，原由市財(cái)政局受托管理的市政府采購(gòu)中心整建制劃入市政府機(jī)管局。在內(nèi)容上，本市政府采購(gòu)管理體制呈現(xiàn)以下特征。

1．市與區(qū)（縣）政府采購(gòu)管理相互獨(dú)立

按照上海市、區(qū)（縣）“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的行政財(cái)稅體制，以及《上海市政府采購(gòu)管理辦法》第三十三條“區(qū)、縣政府可以根據(jù)本辦法的規(guī)定，制定本轄區(qū)內(nèi)的政府采購(gòu)具體實(shí)施規(guī)范”等有關(guān)規(guī)定，市本級(jí)和區(qū)（縣）根據(jù)各自的采購(gòu)資金來(lái)源和支出安排，選擇和建立適合自己實(shí)際的組織管理模式、內(nèi)容政策、程序和做法。上海市與區(qū)（縣）分別設(shè)立政府采購(gòu)管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)的政府采購(gòu)事宜，市級(jí)政府采購(gòu)管理部門對(duì)區(qū)縣政府采購(gòu)負(fù)有管理和指導(dǎo)職責(zé)。大多數(shù)區(qū)縣通過(guò)轉(zhuǎn)發(fā)《上海市政府采購(gòu)管理辦法》加補(bǔ)充意見或自行制定辦法的方式，建立各自的政府采購(gòu)組織體系并制定適用本區(qū)縣政府采購(gòu)實(shí)際的有關(guān)規(guī)范性文件，大部分采購(gòu)事項(xiàng)都各自獨(dú)立完成。而市政府采購(gòu)事項(xiàng)則很少利用區(qū)（縣）采購(gòu)資源和平臺(tái)。

2、市本級(jí)實(shí)行采購(gòu)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制，“決策—監(jiān)管—執(zhí)行”三分離，區(qū)（縣）政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡相同

上海市級(jí)政府采購(gòu)的組織管理實(shí)行市政府采購(gòu)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制，“決策—監(jiān)管—執(zhí)行”三者相分離。

以市發(fā)展改革委、市財(cái)政局等16個(gè)委辦局為成員組成的市政府采購(gòu)委員會(huì)是本市政府采購(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌政府采購(gòu)改革方向、審議政府采購(gòu)目錄及協(xié)調(diào)政府采購(gòu)管理等方面重大決策事項(xiàng)。

市財(cái)政局負(fù)責(zé)政府采購(gòu)日常監(jiān)督管理事項(xiàng)，市審計(jì)局依法對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；市財(cái)政局、市審計(jì)局、市監(jiān)察委員會(huì)和其它相關(guān)部門共同對(duì)數(shù)額巨大的政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督等。市政府采購(gòu)中心（以下簡(jiǎn)稱采購(gòu)中心）是本市市級(jí)集中政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，履行組織實(shí)施集中采購(gòu)、接受采購(gòu)人的委托代理采購(gòu)、建立與本市政府采購(gòu)相適應(yīng)的信息系統(tǒng)等職責(zé)。市本級(jí)各預(yù)算主管部門是分散采購(gòu)的部門集中采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

上海17個(gè)區(qū)（縣）都實(shí)行了委員會(huì)（或領(lǐng)導(dǎo)小組）領(lǐng)導(dǎo)制，但各區(qū)（縣）政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置的內(nèi)容和形式不盡一致，大部分區(qū)（縣）參照市本級(jí)的做法，設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)并自2009年以來(lái)陸續(xù)完成了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)從政府財(cái)政部門中分離的工作，但有的區(qū)（縣）則尚未實(shí)行管采分離，有的區(qū)（縣）集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)則直接隸屬于區(qū)政府。有的區(qū)（縣）將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與招投標(biāo)中心合并獨(dú)立設(shè)置，有的不設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，實(shí)行市場(chǎng)化采購(gòu)方式。

二、上海政府采購(gòu)運(yùn)行管理中的體制性問(wèn)題及進(jìn)一步深化管理體制改革的必要性

目前，上海市、區(qū)（縣）兩級(jí)基本建成了兩級(jí)管理的政府采購(gòu)管理體系和制度規(guī)范，對(duì)推進(jìn)上海政府采購(gòu)工作和制度建設(shè)的健康發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但一些諸如采購(gòu)周期長(zhǎng)、效率低、價(jià)格高、質(zhì)量差等問(wèn)題長(zhǎng)期存在、重復(fù)出現(xiàn)，充分折射出上海政府采購(gòu)運(yùn)行管理在深層次的制度設(shè)計(jì)與治理規(guī)范中還存在諸多不足或需要完善之處。

（一）缺乏高效的資源整合效應(yīng)，采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)業(yè)務(wù)運(yùn)行的總成本高

上海市、區(qū)（縣）兩級(jí)的財(cái)稅管理體制的特點(diǎn)是，政府采購(gòu)組織分級(jí)設(shè)置、政府采購(gòu)多平臺(tái)、各自獨(dú)立運(yùn)行。一方面，全市政府采購(gòu)工作缺乏制度性的統(tǒng)一部署，市、區(qū)政府采購(gòu)管理和業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)構(gòu)缺乏必要的聯(lián)動(dòng)，市區(qū)（縣）各行其是，機(jī)構(gòu)運(yùn)行和業(yè)務(wù)采購(gòu)重復(fù)，總體運(yùn)行成本高；另一方面，政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng)被極大地弱化，資源共享程度低。

政府采購(gòu)的支出規(guī)模大和公共性、政策性特征決定了其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下具有其他管理手段不可替代的宏觀調(diào)控功能。上海政府采購(gòu)資金總量支出規(guī)模巨大，對(duì)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和實(shí)現(xiàn)特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，扶持中小企業(yè)發(fā)展等具有明顯的調(diào)控引導(dǎo)功能。而上海政府采購(gòu)兩級(jí)管理體制的弊端大大地弱化了上海政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能，并使得政府采購(gòu)在強(qiáng)化財(cái)政支出管理、提高財(cái)政資金使用效率，減少尋租行為產(chǎn)生、促進(jìn)廉政建設(shè)等方面的基本功能難以有效發(fā)揮。

（二）采購(gòu)管理制度適用范圍沒有實(shí)現(xiàn)采購(gòu)業(yè)務(wù)、財(cái)政采購(gòu)資金管理、預(yù)算單位的全覆蓋

根據(jù)《上海市政府采購(gòu)管理辦法》等相關(guān)規(guī)定，本市各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)均屬于政府采購(gòu)范圍，都應(yīng)列入政府采購(gòu)計(jì)劃，在財(cái)政主管部門的監(jiān)管下通過(guò)集中或分散方式實(shí)施完成?，F(xiàn)行上海政府采購(gòu)管理制度適用范圍上，沒有實(shí)現(xiàn)采購(gòu)業(yè)務(wù)、財(cái)政采購(gòu)資金管理、預(yù)算單位的全覆蓋。

一是公益性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注的基本建設(shè)、民生保障等大額的專項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目未納入政府采購(gòu)管理。

二是集中采購(gòu)目錄內(nèi)以貨物類所占比重較大，主要為一些易于操作且較為標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)品，工程采購(gòu)納入集中采購(gòu)比例較低，服務(wù)類政府采購(gòu)所占比重很小。對(duì)于資金總量大的工程項(xiàng)目，納入集中采購(gòu)目錄的非盈利性工程項(xiàng)目由市政府采購(gòu)中心進(jìn)行全過(guò)程參與，實(shí)行集中采購(gòu)；大中型政府投資項(xiàng)目，納入政府采購(gòu)計(jì)劃和統(tǒng)計(jì)范圍，通過(guò)委托社會(huì)中介或采用“代建制”等方式實(shí)施分散采購(gòu)。政府投資的市政道路和水利工程項(xiàng)目、中央部委撥款投資的部分尚未屬地化管理的項(xiàng)目、為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷在非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域建立的國(guó)有企業(yè)的投資項(xiàng)目等的采購(gòu)未納入政府采購(gòu)管理。服務(wù)類采購(gòu)主要集中在信息、物業(yè)服務(wù)等。

三是在集中采購(gòu)目錄之外和限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物、工程及服務(wù)不列入政府采購(gòu)計(jì)劃，由采購(gòu)單位自行采購(gòu)。此外，本市政府采購(gòu)主管部門和工程項(xiàng)目建設(shè)主管部門、藥品采購(gòu)主管部門之間在采購(gòu)管理職責(zé)劃分上界面也不夠清晰。

（三）對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督管理，內(nèi)容不完整、體系不健全、實(shí)效性不夠強(qiáng)

我國(guó)政府采購(gòu)監(jiān)督管理主要包括行政監(jiān)督管理、審計(jì)監(jiān)督及紀(jì)檢監(jiān)督。行政監(jiān)督管理主要是指財(cái)政主管部門對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)及集采機(jī)構(gòu)、代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，目前，上海政府采購(gòu)主管部門對(duì)政府采購(gòu)內(nèi)容的監(jiān)督管理還沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋，尚處于個(gè)案受理處置的監(jiān)管階段。政府采購(gòu)審計(jì)監(jiān)督采取的是抽查審計(jì)方式，在現(xiàn)有的信息基礎(chǔ)和預(yù)算管理基礎(chǔ)上，尤其是缺乏相應(yīng)責(zé)任追究機(jī)制的前提下，其監(jiān)督的影響力和效果明顯不足。至于紀(jì)檢部門的監(jiān)督則主要體現(xiàn)在對(duì)采購(gòu)交易過(guò)程是否實(shí)現(xiàn)“公平、公正”的過(guò)程和執(zhí)行財(cái)務(wù)資金管理制度情況的監(jiān)督，在政府采購(gòu)預(yù)算管理部分重要流程環(huán)節(jié)缺失和虛化的背景下，其監(jiān)督的有效性更多體現(xiàn)在程序形式上和嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律上。由于政府采購(gòu)預(yù)算管理的編制沒有實(shí)現(xiàn)單列，人大及其常委會(huì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算的審查和監(jiān)督。同樣，政府采購(gòu)信息的不完全、政府采購(gòu)執(zhí)行過(guò)程中信息屏蔽和信息的不對(duì)稱，使得政府采購(gòu)的外部的社會(huì)監(jiān)督更加難以實(shí)現(xiàn)。

如上所述，上海政府采購(gòu)運(yùn)行管理中的體制性問(wèn)題已成為制約上海政府采購(gòu)事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展和發(fā)揮政府采購(gòu)基本功能的障礙，需要進(jìn)一步完善和深化政府采購(gòu)管理體制的改革予以解決，進(jìn)一步深化政府采購(gòu)管理體制的改革十分必要和迫切。（未完待續(xù)）

（作者系市人大常委會(huì)委員、預(yù)算工委委員）