蔡晨程

《上海市募捐條例（草案）》遵循“主體法定、活動(dòng)備案、行為規(guī)范、信息公開(kāi)、政府監(jiān)管”的基本思路，通過(guò)建立相關(guān)制度來(lái)規(guī)范募捐活動(dòng)，從而提高募捐組織的公信力，保護(hù)捐贈(zèng)人、募捐組織和受益人的合法權(quán)益，促進(jìn)各項(xiàng)公益事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。

據(jù)中民慈善信息中心之前公布的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，自6月下旬郭美美事件發(fā)生后，全國(guó)7月份社會(huì)捐款數(shù)為5億元，環(huán)比下降50%，慈善組織6到8月的捐贈(zèng)額降幅則達(dá)到86.6%。而中國(guó)紅十字會(huì)有關(guān)人士也坦言，2011年紅會(huì)接收的個(gè)人捐款大幅下降。

當(dāng)前，募捐主體混亂，真假難辨，多頭募捐現(xiàn)象嚴(yán)重；一些募捐行為失范，募集財(cái)產(chǎn)的管理和使用不規(guī)范；募捐活動(dòng)信息不夠公開(kāi)透明，募捐組織和行業(yè)的公信力有待提高；缺乏必要的執(zhí)法依據(jù)，政府監(jiān)管相對(duì)缺位，服務(wù)職能有待增強(qiáng)……這些在募捐活動(dòng)中暴露的問(wèn)題阻斷了公眾對(duì)募捐的參與熱情，阻礙了公益事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，有必要通過(guò)立法加以解決。

2011年12月20日，市十三屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)《上海市募捐條例（草案）》進(jìn)行了審議。條例草案主要針對(duì)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》未涉及的、《紅十字會(huì)法》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定較為原則的公開(kāi)勸募予以規(guī)范和調(diào)整，遵循“主體法定、活動(dòng)備案、行為規(guī)范、信息公開(kāi)、政府監(jiān)管”的基本思路，通過(guò)建立相關(guān)制度來(lái)規(guī)范募捐活動(dòng)，從而提高募捐組織的公信力，保護(hù)捐贈(zèng)人、募捐組織和受益人的合法權(quán)益，促進(jìn)各項(xiàng)公益事業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展。

據(jù)悉，此次上海募捐地方立法不僅是彌補(bǔ)當(dāng)前募捐立法的不足，還將為國(guó)家立法提供經(jīng)驗(yàn)參考。

主體法定：拓展民間捐贈(zèng)資源

針對(duì)當(dāng)前開(kāi)展募捐活動(dòng)的主體混亂，多頭募捐、資源分散的問(wèn)題，條例草案對(duì)依法開(kāi)展募捐活動(dòng)的主體作了明確規(guī)定：一是依據(jù)《紅十字會(huì)法》及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，紅十字會(huì)、公募基金會(huì)可以依法開(kāi)展募捐活動(dòng)，目前本市共有公募基金會(huì)48家；二是根據(jù)本市開(kāi)展公益活動(dòng)的實(shí)際需要，對(duì)經(jīng)依法登記，以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨、通過(guò)資助或者志愿服務(wù)等形式向社會(huì)公眾提供服務(wù)的社會(huì)團(tuán)體納入募捐組織的范疇，據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，此類社會(huì)團(tuán)體全市約161家。

市民政局局長(zhǎng)馬伊里表示，在紅十字、公募基金會(huì)以外，引入一定數(shù)量的公益性的社會(huì)團(tuán)體，有利于拓展更多的民間捐贈(zèng)資源，促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展。

同時(shí)，條例草案明確了募捐組織以外的其他單位和個(gè)人開(kāi)展募捐活動(dòng)的渠道，即與募捐組織協(xié)商，經(jīng)募捐組織同意，由募捐組織依照本條例的規(guī)定組織開(kāi)展。馬伊里把這一規(guī)定解讀為，旨在為企事業(yè)單位和個(gè)人因公益目的開(kāi)展募捐活動(dòng)預(yù)留通道，不至于影響其從事公益事業(yè)的積極性，還可以起到依托募捐組織規(guī)范募捐行為的作用。

但在審議中，張載養(yǎng)委員則認(rèn)為募捐主體過(guò)于寬泛。“捐獻(xiàn)的主體范圍廣是好事，但募捐的主體不宜過(guò)多?！睆堓d養(yǎng)指出，現(xiàn)在的問(wèn)題不是募捐的主體太少，而是對(duì)募捐主體缺乏有效的管理和規(guī)范，僅經(jīng)過(guò)登記與掛靠就具有募捐主體的資格的規(guī)定存在不妥，建議予以修改。

活動(dòng)備案：有效規(guī)范各類募捐活動(dòng)

為了規(guī)范募捐活動(dòng)的開(kāi)展，條例草案設(shè)置了募捐活動(dòng)的事前備案制度，即募捐組織開(kāi)展募捐活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)制定募捐方案，并在募捐活動(dòng)開(kāi)始5個(gè)工作日前，向募捐活動(dòng)所在地的區(qū)、縣民政部門(mén)辦理備案手續(xù)；跨區(qū)、縣開(kāi)展募捐活動(dòng)的，向市民政部門(mén)辦理備案手續(xù)。同時(shí)，考慮到為應(yīng)對(duì)突發(fā)的自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，需要緊急開(kāi)展募捐活動(dòng)且無(wú)法在活動(dòng)開(kāi)始前辦理備案手續(xù)的情形，條例草案特別規(guī)定，募捐組織可以在募捐活動(dòng)開(kāi)始后5個(gè)工作日內(nèi)補(bǔ)辦備案手續(xù)。通過(guò)備案制度，使民政等有關(guān)部門(mén)可以及時(shí)掌握相關(guān)信息，跟進(jìn)后續(xù)監(jiān)管，從而有效規(guī)范各類募捐活動(dòng)。

市人大內(nèi)司委主任委員楊全心在草案的審議意見(jiàn)報(bào)告中指出，募捐組織申請(qǐng)備案的募捐方案內(nèi)容如不符合法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定，民政部門(mén)應(yīng)如何處理，條例草案并沒(méi)有明確，因此建議對(duì)募捐活動(dòng)的事前備案制度作進(jìn)一步研究。

袁以星委員則認(rèn)為，募捐行為是在客觀影響下的主觀意愿，因此應(yīng)經(jīng)過(guò)行政許可，特別是在當(dāng)前社會(huì)誠(chéng)信缺失的情況下，更需要事前、事中、事后的監(jiān)督，而且，我國(guó)的行政許可法也規(guī)定地方有權(quán)設(shè)定許可。

信息公開(kāi)：提升募捐組織公信力

募捐活動(dòng)信息公開(kāi)制度建設(shè)滯后，不僅使捐贈(zèng)人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)難以得到保障，也影響了募捐組織的公信力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本市建立網(wǎng)站的公募基金會(huì)不足30%。而上海師范大學(xué)《地方慈善立法中的若干問(wèn)題研究》課題組所提供的“上海市募捐立法調(diào)查報(bào)告”顯示，在接受調(diào)查的484人中有44.1%的人認(rèn)為在實(shí)施捐贈(zèng)時(shí)，要考慮募捐組織的公信力，觀察善款能否得到善用；33.7%的人關(guān)注募捐活動(dòng)是否透明。

為此，條例草案特設(shè)專章規(guī)范募捐活動(dòng)的信息公開(kāi)，明確市民政部門(mén)應(yīng)建立募捐信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，對(duì)募捐組織應(yīng)當(dāng)在信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)上進(jìn)行信息公開(kāi)，從五個(gè)方面作出了規(guī)定：一是規(guī)定了募捐組織應(yīng)當(dāng)公開(kāi)本組織的名稱、地址、聯(lián)系方式，宗旨、業(yè)務(wù)范圍，組織機(jī)構(gòu)和法定代表人等基本信息；二是規(guī)定了募捐組織應(yīng)當(dāng)在募捐活動(dòng)開(kāi)始前，向社會(huì)公開(kāi)經(jīng)民政部門(mén)備案的募捐方案；三是規(guī)定了募捐組織在募捐活動(dòng)結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)募集財(cái)產(chǎn)的種類、數(shù)額，捐贈(zèng)人的姓名或者名稱，實(shí)際支出的工作成本等募捐情況；四是規(guī)定了募捐組織應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)募集財(cái)產(chǎn)的總額，使用募集財(cái)產(chǎn)的總量，剩余募集財(cái)產(chǎn)的數(shù)量等募集財(cái)產(chǎn)使用的情況；五是募捐組織應(yīng)當(dāng)在每年6月30日前向社會(huì)公開(kāi)年度財(cái)務(wù)審計(jì)情況，并對(duì)捐贈(zèng)人有權(quán)向募捐組織查詢其捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用情況，捐贈(zèng)人可以要求對(duì)其捐贈(zèng)行為、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)等有關(guān)信息不予公開(kāi)等，作出了相應(yīng)的規(guī)定。

對(duì)此，施雷委員強(qiáng)調(diào)，應(yīng)把設(shè)立統(tǒng)一平臺(tái)公開(kāi)募捐信息列為強(qiáng)制性條款，所有合法的募捐機(jī)構(gòu)都有義務(wù)在平臺(tái)上公開(kāi)信息。

政府監(jiān)管：當(dāng)好“監(jiān)督者”

為了有效規(guī)范募捐活動(dòng)，除了募捐組織加強(qiáng)自律和社會(huì)監(jiān)督之外，政府有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管也必不可少。

為此條例草案規(guī)定，民政、審計(jì)、財(cái)政等部門(mén)，依法對(duì)募捐組織開(kāi)展募捐活動(dòng)、募集資產(chǎn)的管理和使用、募捐組織的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和公益事業(yè)捐贈(zèng)票據(jù)的使用等情況進(jìn)行監(jiān)督管理；民政部門(mén)在對(duì)有關(guān)募捐組織進(jìn)行年檢時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其依法開(kāi)展募捐活動(dòng)、募集財(cái)產(chǎn)的管理和使用、履行信息公開(kāi)義務(wù)等情況，作為重點(diǎn)檢查的內(nèi)容；民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)每年選擇一定數(shù)量的募捐組織，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行審計(jì)并將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布。此外，還鼓勵(lì)公眾、媒體對(duì)募捐活動(dòng)進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)有關(guān)違法行為可以向民政等部門(mén)投訴、舉報(bào)。這樣，通過(guò)組織自律、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管相結(jié)合的方式，以更好地達(dá)到規(guī)范募捐活動(dòng)的目的。

一些常委會(huì)組成人員在審議中指出，有關(guān)委托審計(jì)的規(guī)定還不夠具體、明晰，不利于操作。楊定華副主任認(rèn)為，條例應(yīng)當(dāng)明確募捐組織在多少年內(nèi)至少審計(jì)一次，防止部分募捐組織十年都不審計(jì)一次的情況發(fā)生。

對(duì)違反條例的違法行為，條例草案設(shè)定了多為罰款形式的法律責(zé)任。在審議中，不少委員指出，募捐組織募集的財(cái)產(chǎn)是社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，對(duì)募捐組織違反條例的行為進(jìn)行罰款，罰的是社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，如此規(guī)定不合理，建議采取處罰募捐組織相關(guān)責(zé)任人、取消一定期限內(nèi)的募捐資格、撤銷登記等多種處罰措施。