韓康

現(xiàn)行的“上海市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督條例”將變更為“上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例”，不再局限于監(jiān)督，而是涵蓋產(chǎn)品質(zhì)量工作各方面的責(zé)任。

產(chǎn)品質(zhì)量事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展和人民群眾的切身利益，早在上世紀(jì)90年代，時(shí)任上海市長(zhǎng)的朱镕基就曾提出“質(zhì)量是上海的生命，質(zhì)量上，則上海興；質(zhì)量下，則上海衰”。1994年8月26日，市十屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)了《上海市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督條例》，十七年來(lái)為本市加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、提高產(chǎn)品質(zhì)量、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益與維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)揮了重要的法制和制度保障作用。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，本市產(chǎn)品質(zhì)量雖有所提高，但與老百姓不斷改善生活質(zhì)量的期待還不相適應(yīng)，與國(guó)際先進(jìn)水平相比也有較大差距。近年來(lái)，“染色饅頭”、“達(dá)芬奇家具”等一系列產(chǎn)品質(zhì)量侵權(quán)事件和產(chǎn)品質(zhì)量安全事件仍時(shí)有發(fā)生，不僅影響消費(fèi)者的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全，也給整個(gè)上海的城市形象抹了黑。

為此，今年市人大常委將修改法規(guī)列入了年度立法計(jì)劃，經(jīng)過(guò)市人大和市政府有關(guān)部門(mén)歷時(shí)大半年的調(diào)研論證，新修訂的《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例（草案）》于11月提交市十三屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議一審。根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)以及社會(huì)各方提出的意見(jiàn)，12月21日，市十三屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)草案修改稿進(jìn)行了二審。從《上海市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督條例》到《上海市產(chǎn)品質(zhì)量條例》，變化的并非只是去掉了“監(jiān)督”二字，而是發(fā)生了脫胎換骨的變化。

擴(kuò)大外延——突出生產(chǎn)者產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任

現(xiàn)行條例制定在90年代初，帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論是對(duì)生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者的產(chǎn)品質(zhì)量管理，還是對(duì)消費(fèi)者因缺陷產(chǎn)品遭受損害的索賠都主要由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定，因此條例實(shí)施10多年來(lái)盡管功不可沒(méi)，但面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)的許多新情況、新問(wèn)題越來(lái)越感到力不從心。最為突出的就是，近年來(lái)各類(lèi)所有制企業(yè)蓬勃發(fā)展，已經(jīng)成為各類(lèi)產(chǎn)品生產(chǎn)的主力，原有依靠行政手段監(jiān)管?chē)?guó)有企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的那套已經(jīng)落伍。

“高質(zhì)量的產(chǎn)品是由企業(yè)生產(chǎn)出來(lái)的，而不是靠政府監(jiān)管出來(lái)的”，為此本次條例的修改不僅僅是對(duì)某些具體制度的改變，而且是從整體上對(duì)產(chǎn)品管理立法思路作了調(diào)整。新的法規(guī)草案內(nèi)容已不再局限于監(jiān)督，還包括生產(chǎn)者責(zé)任、產(chǎn)品質(zhì)量的促進(jìn)等方面內(nèi)容。例如，條例草案規(guī)定，生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者是產(chǎn)品質(zhì)量的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)建立健全產(chǎn)品質(zhì)量管理制度，嚴(yán)格實(shí)施崗位質(zhì)量規(guī)范、質(zhì)量責(zé)任以及相應(yīng)的考核辦法，依法從事產(chǎn)品生產(chǎn)、銷(xiāo)售活動(dòng)，誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，保證產(chǎn)品質(zhì)量，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，接受社會(huì)監(jiān)督；并對(duì)生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者的產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行補(bǔ)充，從事前環(huán)節(jié)的生產(chǎn)準(zhǔn)入、事中環(huán)節(jié)的建立進(jìn)貨檢查驗(yàn)收和產(chǎn)品出廠檢驗(yàn)，到事后環(huán)節(jié)的召回等作了詳細(xì)的規(guī)定。此外，還對(duì)服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者、場(chǎng)地組織者、展銷(xiāo)者、標(biāo)識(shí)印刷者等主體的責(zé)任和義務(wù)等也作了規(guī)定。

健全架構(gòu)——完善政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任

產(chǎn)品質(zhì)量法從國(guó)家層面確立了我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)、分部門(mén)管理”的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管體系，依法享有產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管權(quán)的主體既有專(zhuān)門(mén)從事產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的機(jī)構(gòu)——產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門(mén)，又有政府的其他部門(mén)；既有國(guó)家級(jí)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督部門(mén)，又有地方級(jí)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和監(jiān)督部門(mén)。如此眾多的監(jiān)督部門(mén)不僅造成監(jiān)督力量的分散，而且容易形成部門(mén)職能交叉，權(quán)責(zé)模糊，甚至導(dǎo)致管理真空。

為了有效解決質(zhì)監(jiān)和工商部門(mén)在對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管上的權(quán)責(zé)不清問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳曾于2001年專(zhuān)門(mén)發(fā)文規(guī)定“生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督由技術(shù)監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)，而流通領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督由國(guó)家工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)”，但這看似要?jiǎng)澢暹吔绲奈募?lái)了更大的問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是交易經(jīng)濟(jì)，任何一件商品要實(shí)現(xiàn)其價(jià)值都必須要經(jīng)過(guò)生產(chǎn)、流通等環(huán)節(jié)，產(chǎn)品缺陷也許在流通領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)，但其形成也可能在生產(chǎn)領(lǐng)域，現(xiàn)實(shí)生活中要想準(zhǔn)確地劃分商品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)并非易事，按商品流通的不同環(huán)節(jié)確立產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督主體既不科學(xué)又不合適，還會(huì)造成監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間出現(xiàn)相互爭(zhēng)管轄權(quán)，或者是相互扯皮的現(xiàn)象。

為此，本次條例修改從國(guó)情和上海實(shí)際出發(fā)，依照上位法對(duì)政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)作了進(jìn)一步梳理和明確。首先，依據(jù)上位法規(guī)定了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理部門(mén)作為法定專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法享有最高的監(jiān)督管理權(quán)，除特別法規(guī)定的由另外設(shè)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的產(chǎn)品，如食品、藥品之外，這種監(jiān)督管理權(quán)是權(quán)威的、統(tǒng)一的。其次，根據(jù)各專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)規(guī)定，工商、商務(wù)、建設(shè)交通、公安消防、農(nóng)業(yè)、檢驗(yàn)檢疫等部門(mén)對(duì)有關(guān)產(chǎn)品和領(lǐng)域有審批、處罰等監(jiān)督管理權(quán)，相關(guān)部門(mén)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。再次，考慮到工商行政管理機(jī)關(guān)作為對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行管理的法定機(jī)關(guān)不僅隊(duì)伍龐大、管理手段多，而且對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)非常熟悉的實(shí)際情況，規(guī)定本市工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)督管理，這種賦權(quán)不是排除質(zhì)監(jiān)部門(mén)在流通領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督權(quán)，而是進(jìn)一步調(diào)動(dòng)工商行政管理機(jī)關(guān)的積極性，對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，從而加大政府對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的合力。

拓展內(nèi)涵——建立健全各類(lèi)產(chǎn)品質(zhì)量制度

政府的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管，是基于公共利益的需要而對(duì)社會(huì)的產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行管理，屬于宏觀管理。現(xiàn)行產(chǎn)品質(zhì)量的法律法規(guī)設(shè)置了一系列的管理制度，如企業(yè)質(zhì)量體系認(rèn)證制度、抽查制度、獎(jiǎng)勵(lì)制度等，數(shù)量不少，但實(shí)際發(fā)揮的作用并不理想，操作起來(lái)更是存在著許多問(wèn)題。如產(chǎn)品種類(lèi)千千萬(wàn)萬(wàn)，如何緩解產(chǎn)品范圍寬廣與監(jiān)管資源有限之間的矛盾？又如突發(fā)事件特殊情況，像三聚氰胺、塑化劑等事件發(fā)生后沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，等等。為此，本次條例修改過(guò)程中，創(chuàng)設(shè)了重點(diǎn)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控目錄，新增了檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)臨時(shí)授權(quán)、檢驗(yàn)結(jié)果異議、執(zhí)法信息抄告等制度。

另外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)品的缺陷給消費(fèi)者造成的損害成為了目前產(chǎn)品質(zhì)量工作的新難點(diǎn)。正因如此，世界上發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)紛紛建立了缺陷產(chǎn)品召回制度。而我國(guó)也逐步在國(guó)家部委規(guī)章層面，對(duì)汽車(chē)、兒童玩具、食品藥品等少數(shù)產(chǎn)品建立了產(chǎn)品召回制度，但這些規(guī)章不僅法律效力低而且范圍很窄。曾有一些跨國(guó)企業(yè)在全球市場(chǎng)召回產(chǎn)品時(shí)，以此為借口，對(duì)中國(guó)消費(fèi)者歧視對(duì)待。為此，此次條例修改在征得國(guó)家有關(guān)方面的支持下，探索規(guī)定了召回制度，強(qiáng)化企業(yè)和政府對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的責(zé)任，也是進(jìn)一步加大對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的維護(hù)力度。

立法焦點(diǎn)

在上海行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品如果發(fā)現(xiàn)缺陷，地方監(jiān)管部門(mén)有權(quán)“責(zé)令召回”——上海率先在立法中探索地方缺陷產(chǎn)品召回制度，該創(chuàng)設(shè)性條款無(wú)疑是此次立法的一大亮點(diǎn)，也成為常委會(huì)審議中爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。

有的委員認(rèn)為，目前國(guó)家只對(duì)汽車(chē)、食品、藥品、兒童玩具四類(lèi)產(chǎn)品出臺(tái)了責(zé)令召回的具體規(guī)定，面對(duì)市場(chǎng)上大量的產(chǎn)品，條例草案設(shè)置的責(zé)令召回的合法性、可行性如何，建議予以研究。有的委員指出，責(zé)令召回制度雖然有利于維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，但在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)環(huán)境中由地方開(kāi)展缺陷產(chǎn)品召回，其社會(huì)效果如何，還有待進(jìn)一步論證。比如，條例草案規(guī)定可以對(duì)上海生產(chǎn)者生產(chǎn)的缺陷產(chǎn)品責(zé)令召回，上海市場(chǎng)上外省市生產(chǎn)的同類(lèi)產(chǎn)品如何處理，對(duì)全國(guó)同類(lèi)產(chǎn)品會(huì)產(chǎn)生什么影響；責(zé)令召回的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是地方標(biāo)準(zhǔn)還是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；進(jìn)行缺陷調(diào)查時(shí)通常需要組織專(zhuān)家組，如地方組織專(zhuān)家組，其資質(zhì)和能力以及鑒定效果又該如何判定；如發(fā)生爭(zhēng)議采取何種行政救濟(jì)的措施，等等。

為慎重起見(jiàn)，市人大法制委表示，關(guān)于責(zé)令召回的相關(guān)規(guī)定，將會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步論證研究后再作修改。