張自然

市十三屆人大常委會35次會議審議了《北京市濕地保護條例》（草案修改稿）（以下簡稱《條例》）。《條例》從市十三屆人大常委會33次會議第一次審議時，本刊就給以關注并進行了詳細報道?！稐l例》在立法過程中，吸收借鑒了國際和國內其他省市的先進經驗與做法。本刊特專訪了中國林業(yè)科學院濕地研究所所長、首席專家、教授、博導崔麗娟，請其對《條例》出臺的背景及有關立法思路，《條例》的重點和亮點內容等進行解讀。

建立長效機制是

貫徹始終的理念

《投資北京》：有評論說本市的濕地保護《條例》在立法思路上非常具有前瞻性。其前瞻性體現在哪些方面？

崔麗娟：之所以說本市的濕地保護《條例》具有前瞻性，是通過和別的國家與地區(qū)或是與其他兄弟省市比較而言的。國內已有十多個省市制定了濕地保護條例。本市的《條例》中，有些條目很有實用性，是出于濕地保護的長遠考慮而制定，也是參照了世界各國的先進經驗，吸收了兄弟省市的好做法而擬定的。本市濕地保護《條例》制定得比較細致，可操作性很強，效果會比較好。

說到前瞻性的具體體現，有幾個方面:

一是在長效機制的建立方面，這是《條例》前瞻性總體特點的一個鮮明體現。二是《條例》中關于濕地規(guī)劃及具體的《條例》內容等方面，都從不同角度體現了前瞻性的特點。

《投資北京》：濕地是重要稀缺資源?！稐l例》在立法思想上對濕地嚴格保護，要體現“零凈損失”原則。濕地對北京建立和保證良好的經濟和社會發(fā)展環(huán)境有何促進和保護作用？

崔麗娟：隨著北京市經濟社會發(fā)展環(huán)境的變化，其所擁有的濕地越來越稀缺寶貴。北京市濕地面積在國土面積中的占比僅為3.13%，全國的濕地面積在國土面積中的占比平均是4.77%。相對于世界水平的濕地占比來說，北京的數字顯得更低。從這一角度看，北京的濕地確實是稀缺資源。濕地對環(huán)境的改善和促進作用很大，對生物和植物的生態(tài)修復功能都很強，對水體有很強的凈化功能，還有很強的調蓄水功能。北京城市人口密度大，如能在城市中密布濕地，在給城市帶來美感的同時，還兼具休閑和享受功能。在林區(qū)的濕地則具有更強的生態(tài)功能。

《投資北京》：建立濕地發(fā)展的長效保護機制是貫徹《條例》始終的理念。《條例》提出要建立最嚴格的濕地保護管理制度。為何強調濕地保護長效機制的建立？

崔麗娟：之所以強調要建立濕地發(fā)展的長效保護機制，是由于既往教訓所致。長效機制的建立，能構建起更穩(wěn)定有效的促進濕地保護的結構，機制有效才能長效。法律反映了一定的立法預期。北京市各種土地類型中，濕地是受侵害最嚴重的土地類型之一。因為現有的《土地管理法》中，把濕地歸于荒地一類?，F有法律體系中，耕地和林地都有明確的法律內容規(guī)定其受保護權限，而歸屬于荒地的濕地尚未有明確的法律規(guī)定加以專門保護。近一百年來，尤其是建國以來，隨著城市建設的快速推進，城市中的濕地生態(tài)系統在快速消失，北京已有50—60%的濕地消失了。立法保護內容的缺失，使城市發(fā)展中向濕地要土地成為現實。所以，要通過立法禁止城市發(fā)展之手任意伸向濕地要土地。立法的初衷是真正保護濕地，使?jié)竦孛庠獗惶盥竦拿\。

本次《條例》提出要重視濕地保護的質量，不得隨意占用濕地。在濕地管理上，有了細化規(guī)定。《條例》提出，市和區(qū)縣人民政府及其有關部門應采取措施，提升濕地質量，改善濕地功能，確保濕地面積總量不減少。這既充分考慮經濟社會發(fā)展現實，又考慮到濕地保護的要求。

隨著地方經濟社會的發(fā)展，未來如確有濕地占地要求無法回避時，可考慮在濕地占用審批時，實行濕地“占補平衡”原則。美國70年前進行濕地保護立法時，在各州立法中，明確提出“占補平衡”原則。該原則可保證在無法回避濕地占用時，通過功能補償，保護濕地功能達到平衡。這一原則也將為北京市濕地發(fā)展預留空間。

立法亮點內容更利濕地保護

《投資北京》： 在北京土地資源寶貴的情況下，如何處理與解決濕地保護與土地利用間的矛盾和利益沖突？

崔麗娟：我認為《條例》中有幾個很重要的方面，在立法思路上是亮點。一是濕地占地審批?！稐l例》提出要對位于保護區(qū)范圍內和環(huán)評影響范圍內有濕地的項目進行審批。這些建設項目啟動環(huán)評、土地等環(huán)節(jié)前，要進行濕地占用影響分析許可審批。如本次審議能實現對濕地占用前置審批，這就為濕地保護有效加裝了一道保護墻，將是《條例》一大亮點。把濕地提升到審批層面，對濕地保護必不可少。

另一亮點是《條例》提出，要制定濕地保護發(fā)展規(guī)劃，通過規(guī)劃的引導和規(guī)范作用，保護濕地發(fā)展。這將使?jié)竦乇Ｗo有法可依，進入法制化管理階段。濕地保護發(fā)展規(guī)劃的意義重大。放眼未來更長時間內，濕地保護發(fā)展規(guī)劃的推出，能使?jié)竦馗行?、有?jié)奏、有計劃地使用，對濕地保護有利。這也是我之所以說本次《條例》制定具有前瞻性的一個重要原因。

《投資北京》：《條例》中，強調了濕地保護發(fā)展規(guī)劃的作用。提出要將濕地保護納入當地國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃和計劃，任何單位和個人未經批準不得修改，并應與其他規(guī)劃相協調。通過規(guī)劃做抓手，對推進濕地保護有什么重要作用？

崔麗娟：規(guī)劃對濕地保護至關重要。濕地保護發(fā)展規(guī)劃引導未來數年濕地的保護與發(fā)展。要有科學性和前瞻性，能對未來濕地管理與利用發(fā)展進行科學規(guī)劃。

在濕地保護上，我們首先應有濕地保護意識。其次，要有明確的濕地保護發(fā)展規(guī)劃。三要把濕地保護和發(fā)展規(guī)劃納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃和計劃，并與其他規(guī)劃相銜接融合，形成定期交流機制，所有問題解決于規(guī)劃期，共同促進國民經濟健康、協調、可持續(xù)發(fā)展。

記者：《條例》中提出對本市濕地實行分級分類，錄管理。并按照濕地生態(tài)功能定位利用濕地資源，這對濕地保護有何促進作用？

崔麗娟：不同濕地具有不同的生態(tài)功能，如城市濕地具有休閑景觀功能，密集于市域內改善環(huán)境。郊外濕地則主要是作為動植物棲息地。在自然結構上，城市內的休閑濕地多在人口密集地區(qū)，而作為動植物棲息地的郊外濕地，有些則需禁止游人進入，甚至建立生態(tài)島，供鳥類棲息。濕地生態(tài)功能不同，保護和管理機制、發(fā)展機制也不同。

保護與利用兼顧更利生態(tài)平衡

《投資北京》：從《條例》內容中可看出，在進行濕地保護的同時， 也注重濕地利用。如何在有效保護前提下，兼顧濕地利用？

崔麗娟：保護和利用是資源使用中的一對矛盾。凡是資源都是都對人類有使用價值。資源需在被使用中發(fā)揮效用。過去人類對自然資源使用強度不大，自然界中動植物都能保持一種動態(tài)平衡。在人與自然協調發(fā)展的過程中，對資源合理有效地利用，對維持整個生態(tài)系統平衡有利。從大生態(tài)系統看，人也是濕地生態(tài)系統的一極。之所以《條例》有對濕地有效保護與合理使用兼顧的內容設計，是因既往對濕地存在過度使用狀況，才提出要保護優(yōu)先，兼顧利用。

保護和利用是一對矛盾，對于濕地，我們從來不強調只保護，而是強調要在保護的基礎上合理使用。對濕地合理使用、有序使用，保護與利用達到平衡，這時兩者是相協調的，對整個生態(tài)系統有益。

《投資北京》：《條例》提出本市實行綜合協調、分部門實施的濕地保護管理體制，并明確了濕地保護管理部門及其職責。這對濕地保護有什么促進作用？

崔麗娟：保護濕地最基礎的是立法工作，通過“法制”保護濕地。同時，有效的管理機制和機構保障立法順利實施。

對于濕地保護，要有好管理辦法的同時，還需明確濕地管理機構及各自權限。各部門互相協調配合，保證立法執(zhí)行?！稐l例》中明確了濕地管理部門及其職責，提出建立濕地保護聯席會議制度，明確了濕地管理部門各自管理職責，建立起濕地保護的管理機構和管理體系。在法律框架下，使?jié)竦乇Ｗo有了組織保證。

《投資北京》：《條例》提出本市要建立濕地保護專家咨詢機制。為什么要建立這一機制？

崔麗娟：這也是《條例》的一個亮點。濕地生態(tài)系統復雜，各方面專家的共同參與，能最大限度保證濕地保護的科學性。這既包括濕地保護的科學性，又包括濕地管理的科學性。長遠看，多方面專家的參與，能更有效實現濕地保護。

濕地是保證城市生態(tài)安全的

重要環(huán)節(jié)

《投資北京》：北京缺水嚴重，《條例》提出要提升濕地質量，改善濕地功能，確保濕地面積總量不減少。理想的濕地水補給從哪里來？我們向哪里要濕地？

崔麗娟：很多人都關注濕地的水補給問題。北京現規(guī)劃有43個濕地公園。我們在進行濕地規(guī)劃時一個重要原則是哪里有水，濕地就規(guī)劃在哪里。濕地發(fā)展的首要原則是把現有濕地規(guī)劃和保護好、管理好。在華北平原建立濕地，重要的制約條件是水補給。

在華北平原規(guī)劃濕地，首要條件是水資源豐富。根據水資源狀況進行濕地規(guī)劃。在自然地勢低洼有積水的地方，可就勢規(guī)劃濕地公園。比如順義水源豐富，就可依據資源狀況，合理規(guī)劃濕地公園。濕地規(guī)劃中一個重要原則是依據最短的資源要素進行規(guī)劃。但北京現有的濕地都沒有取用地下水的，《條例》明確提出禁止?jié)竦厝∮玫叵滤?/p>

另外，北京水資源短缺，也可充分利用雨洪和中水作為濕地水補給。處理后的中水，在輸送途中，可通過建設濕地進行生態(tài)化處理，這也有利于中水生態(tài)凈化。

濕地是對雨洪進行合理利用的有效方式。北京在城市發(fā)展理念中，需引入生態(tài)理念。今夏北京特大暴雨中，暴露出城市地下排水管道系統的脆弱性。僅靠地下排水體系難以滿足雨季城市排水需要?，F有北京道路設計中，一些重要路段是下沉式，如能改變設計理念，讓綠地下沉，在城市中見縫插針，做成下沉式綠地，甚至栽植水陸兩生植物，這就是一個小型的城市濕地。雨季時，地勢低洼，可積蓄雨水，旱季時，有植物生長。隨季節(jié)周期變動，下沉式綠地可機動調節(jié)水量。這些綠地在大幅度改善城市景觀的同時，通過建設成小濕地，能豐富城市供水，有效補充地下水。濕地是保障城市生態(tài)安全的有效方式?；蛘哒f濕地對城市生態(tài)安全的作用需被重新審視和加以重視。

今夏北京高速路面大面積積水，也多因高速路有通行低洼處的路面設計。我們在選擇高速路段時，可做更多思考和準備。城市人口密集，城市中濕地面積不一定多大，可隨時隨地隨處建濕地。尤其是在城市大廣場旁邊，高速路旁，可靈活建設濕地。北京城里原本就是濕地星羅棋布，尤其是海淀區(qū)原本有很多低洼處積水成淀，現在都消失了。 我們要通過努力，讓現有濕地保留住，實現濕地零凈損失。

要保證城市生態(tài)安全，需有科學的綜合治理方案。北京治理城市內澇問題要疏堵結合?！笆琛钡囊粋€重要環(huán)節(jié)是在城市規(guī)劃建設中，能給濕地一席之地。綜合運用各種生態(tài)手段，通過植樹造林、建設濕等手段，更科學地保證生態(tài)安全。這是幾千年來經古人驗證過的有效方法，我們在進行現代城市運行管理中應更科學地借鑒和有效利用。