伍振

湘江是湖南的母親河，流域集中了全省60%的人口，也承載了60%以上的污染。

今年，湖南省人大常委會將推進(jìn)湘江流域綜合整治作為4件大事之一來抓，開展了專題調(diào)研和專題詢問。2012年9月27日，《湖南省湘江保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）經(jīng)湖南省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過，正式向社會公布。湘江的治理與保護(hù)上升到法制層面，進(jìn)入一個新的階段。

走過發(fā)展與保護(hù)矛盾初期的湘江保護(hù)

發(fā)展與保護(hù)從來就是當(dāng)代中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中相互糾葛不清的矛盾，湖南也不例外。自改革開放以來，湖南作為一個中部省份，在一窮二白的基礎(chǔ)上完成工業(yè)起步和原始積累，在技術(shù)設(shè)備與觀念都落后的情況下，這種起步和積累是以犧牲環(huán)境為代價的。

湘江污染就是其中的代表。湘江流域歷史悠久的有色金屬產(chǎn)業(yè)，留下了1000多個尾礦庫，堆存了近10億噸尾砂、廢渣。湘江承載了湖南60%以上的污染，特別是重金屬污染，已經(jīng)到達(dá)觸目驚心的地步。

盡管“十一五”以來，湖南省加大了湘江流域污染治理力度，但資金、技術(shù)等方面仍然存在的困難，以及部分地方政府環(huán)保意識不強(qiáng)，使治污之路依然任重道遠(yuǎn)。

而隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，民眾環(huán)保意識的不斷增強(qiáng)，湘江的治理與保護(hù)進(jìn)入新的階段，這也促使《湘江保護(hù)條例》的出臺。

為詳細(xì)了解《條例》出臺的前前后后，本刊記者采訪了湖南省人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會辦公室副主任劉帥，這位曾榮獲“中國青年豐田環(huán)境保護(hù)獎”的政府官員一直致力于湖南的環(huán)保事業(yè)，跟他聊天，讓記者覺得他更像一名環(huán)保志愿者。他曾說道：“我既是一名環(huán)保工作者，又是一名堅定的環(huán)保主義者，更是一個滿懷激情的環(huán)保志愿者?！?/p>

對于當(dāng)前的湘江治理與保護(hù)形勢，劉帥指出，湖南省已經(jīng)走過發(fā)展與保護(hù)的矛盾的初期階段，現(xiàn)在矛盾沒有以前尖銳，我們工業(yè)有一定基礎(chǔ)以后，對于發(fā)展的情況與速度，有的地方寧愿慢點，也不要污染環(huán)境。

工業(yè)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步，在技術(shù)手段上最大程度上避免污染浪費(fèi)導(dǎo)致環(huán)境的破壞不再是無法攻克的難題，而促使社會各界觀念的轉(zhuǎn)變才是湘江治理與保護(hù)的關(guān)鍵，這也是《湘江保護(hù)條例》頒布的一個初衷，劉帥如是說。

《條例》的出臺本身也是觀念轉(zhuǎn)變的過程

《條例》是湘江治理幾十年來經(jīng)驗的總結(jié)?！霸诓粩嗟目偨Y(jié)和修改中，一開始叫《湘江管理條例》——注重開發(fā)為主，后來改為《湘江保護(hù)條例》——注重以保護(hù)為主，實際上就是思想的轉(zhuǎn)變?！眲涍@樣總結(jié)《條例》出臺的過程。

據(jù)了解，《條例》的初稿仍然是以開發(fā)為主，對此很多委員提出異議：湘江已經(jīng)開發(fā)到一定程度，最近的幾年枯水期還面臨斷流，“水都沒了，還談何開發(fā)，憑什么開發(fā)？”《條例》審議過程中的另一個焦點就是如何使湘江從水質(zhì)尚可變得更加好，而不是把尚可的水質(zhì)最大化的開發(fā)利用?！皩⒁蚤_發(fā)為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo(hù)為主，這是思想上的重要轉(zhuǎn)變?！?/p>

同時，《湘江保護(hù)條例》在不斷的修改和實地調(diào)研中，逐步把目前湘江的平面管理上升到立體的開發(fā)治理與生態(tài)保護(hù)。一方面，《條例》希望構(gòu)建起人大立法、政府主導(dǎo)、群眾參與、社會監(jiān)督的湘江保護(hù)體系。另一方面，將以前僅僅管水變成系統(tǒng)的水資源及生態(tài)保護(hù)，包括節(jié)水、治水、保護(hù)水，以及與水相關(guān)的水下生態(tài)、周邊生態(tài)的保護(hù)。

另外，為了避免在執(zhí)行過程中出現(xiàn)職責(zé)不明、互相推諉、執(zhí)行不力的情況，《條例》中指出，湖南將成立由省人民政府有關(guān)部門、湘江流域設(shè)區(qū)的市人民政府組成的湘江保護(hù)協(xié)調(diào)委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)湘江保護(hù)中的重大事項，具體包括組織協(xié)調(diào)湘江保護(hù)的綜合規(guī)劃和相關(guān)專業(yè)規(guī)劃的制定與實施，研究、制定湘江保護(hù)年度工作計劃和措施，組織有關(guān)部門開展湘江保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法，組織協(xié)調(diào)湘江保護(hù)綜合評價考核，協(xié)調(diào)處理湘江保護(hù)中部門之間、地區(qū)之間的重大爭議等。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等成為亮點

值得關(guān)注的是，《湘江保護(hù)條例》規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境污染責(zé)任保險、綠色信貸等項制度的具體內(nèi)容。這些制度，有些已經(jīng)在全省推行，有些正在試點推進(jìn)中。

《條例》中第四十五條規(guī)定：上游地區(qū)未完成重點水污染物排放總量削減和控制計劃、行政區(qū)域邊界斷面水質(zhì)未達(dá)到階段水質(zhì)目標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)對下游地區(qū)予以補(bǔ)償；上游地區(qū)完成重點水污染物排放總量削減和控制計劃、行政區(qū)域邊界斷面水質(zhì)達(dá)到階段水質(zhì)目標(biāo)的，下游地區(qū)應(yīng)當(dāng)對上游地區(qū)予以補(bǔ)償。補(bǔ)償通過財政轉(zhuǎn)移支付方式或者有關(guān)地方人民政府協(xié)商確定的其他方式支付。

從今年3月5日起，位于湘江流域下游的長沙市出臺境內(nèi)河流生態(tài)補(bǔ)償辦法（試行），對瀏陽河等跨行政區(qū)域河流開始實行斷面水質(zhì)監(jiān)測，水質(zhì)超標(biāo)時上游縣市區(qū)要給下游縣市區(qū)補(bǔ)償。該辦法作為湖南環(huán)境資源區(qū)域補(bǔ)償改革的一次試點，其后將在全省其他流域推行。

為防范企業(yè)環(huán)境污染風(fēng)險，湖南試點了環(huán)境污染賠償機(jī)制?！稐l例》鼓勵湘江流域重污染企業(yè)購買環(huán)境污染責(zé)任保險或者繳納環(huán)境污染治理保證金。

2008年9月，株洲市昊華化工有限責(zé)任公司發(fā)生氯化氫氣體泄漏，導(dǎo)致周邊部分農(nóng)田受到污染。由于該公司事先投保了環(huán)境污染責(zé)任險，事后保險公司立即與村民達(dá)成賠償協(xié)議，事故得到妥善解決。昊華化工成為我國獲得環(huán)境污染責(zé)任保險理賠的首家企業(yè)。

《條例》第四十六條指出，縣級人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立企業(yè)環(huán)境行為信用評價體系，建立本行政區(qū)域內(nèi)企業(yè)的環(huán)境行為信息動態(tài)數(shù)據(jù)庫，并與金融機(jī)構(gòu)實現(xiàn)信息共享。

2008年，湘潭市金融機(jī)構(gòu)率先提出“以綠色信貸助推兩型社會”理念，對企業(yè)貸款實行環(huán)?！耙黄狈駴Q制”。 2009年6月，中國工商銀行湘潭分行等金融機(jī)構(gòu)，將6.4億元信貸資金投向了湖南碧綠環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司等4家企業(yè)。該市還出臺系列扶持舉措，包括轄區(qū)內(nèi)各銀信機(jī)構(gòu)對信用優(yōu)良的環(huán)境友好型企業(yè)，貸款利率給予下浮10%的優(yōu)惠等。

針對嚴(yán)重的湘江重金屬污染，《條例》規(guī)定，對湘江流域內(nèi)化學(xué)需氧量、氨氮、石油類、汞、鎘、鉛、砷、鉻、銻等重點水污染物排放實行總量控制。并將排污指標(biāo)從省到工廠一層一層分解，具備很強(qiáng)的操作性。省人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)湘江流域水環(huán)境容量和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，制定重點水污染物排放總量控制計劃，將重點水污染物排放總量控制指標(biāo)分解落實到湘江流域設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府；設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)將重點水污染物排放總量控制指標(biāo)分解落實到排污單位，核定其重點水污染物排放總量、濃度控制指標(biāo)以及年度削減計劃。

強(qiáng)化飲用水保護(hù)內(nèi)容

相較之前的幾個版本，《條例》最終版本強(qiáng)化了有關(guān)飲用水保護(hù)的內(nèi)容，明確規(guī)定了將引用水源區(qū)劃分為一級保護(hù)區(qū)和二級保護(hù)區(qū)，并對不同的保護(hù)區(qū)實行分級保護(hù)。同時，如果必要還可以在飲用水水源保護(hù)區(qū)外圍劃定一定的區(qū)域作為準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。

在分級保護(hù)的基礎(chǔ)上，對于一級保護(hù)區(qū)的保護(hù)力度也得到大大加強(qiáng)，就連旅游都被列入了禁止活動的范圍?！稐l例》規(guī)定，禁止在湘江流域飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口（渠），禁止新建、改建、擴(kuò)建與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項目；已經(jīng)設(shè)置排污口（渠）、建成與供水設(shè)施和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項目，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)在省人民政府規(guī)定期限內(nèi)組織拆除或者關(guān)閉。同時，對于在湘江流域飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)從事網(wǎng)箱養(yǎng)殖、旅游、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動也一并禁止。

此外，湘江流域縣級政府可以根據(jù)水環(huán)境保護(hù)需要，在規(guī)定的飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，“采取禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農(nóng)藥以及限制種植養(yǎng)殖等措施”。

“立法有局限性，當(dāng)前立法、執(zhí)法、守法也存在諸多問題，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、有法不依也是整個社會法治層面的問題，但是打破傳統(tǒng)管理，突破立法制約，《湘江保護(hù)條例》的出臺，將對湘江保護(hù)與治理提升到新的層次?！眲浾f。的確，法律科學(xué)完備，民眾期待，法律執(zhí)行到位，民眾之福音。一紙法律必須化為一貫執(zhí)行，才能夠彰顯法律成效，才能夠真正有助于湘江治理和環(huán)境保護(hù)——讓成效說明問題，讓成效見證效力，讓成效交出法律執(zhí)行的優(yōu)異答卷。2013年4月1日，在《湘江保護(hù)條例》施行之后，希望能夠看到三湘人民的母親河的開發(fā)與保護(hù)能夠不斷地邁向規(guī)范化、社會化與透明化。

鏈接

瑞士萊茵河治理的啟示

巴塞爾是瑞士有名的“生物谷”，其化學(xué)和制藥工業(yè)享譽(yù)全球。同時，巴塞爾地區(qū)在環(huán)境和水質(zhì)保護(hù)等方面也居于領(lǐng)先地位。

工業(yè)與環(huán)境可以和諧共榮

在發(fā)展初期，巴塞爾的環(huán)境曾經(jīng)受到化學(xué)工業(yè)的嚴(yán)重污染，特別是萊茵河。歐洲的很多企業(yè)從萊茵河取水用于生產(chǎn)，常常不經(jīng)過處理就返回到河流當(dāng)中，造成了污染?，F(xiàn)在整個歐洲，包括萊茵河流域的各個國家都意識到此問題。巴塞爾政府和企業(yè)共同采取了很多措施，保證工業(yè)廢水必須經(jīng)過處理才能返回河流中。

通過眾多環(huán)境和水質(zhì)保護(hù)措施，現(xiàn)在巴塞爾周圍的萊茵河地區(qū)已成為歐洲最清潔的地表水體之一，如今在萊茵河中沐浴和進(jìn)行水上運(yùn)動非常安全。而今，化工和制藥工業(yè)在整個城市的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中仍然占有21%比重。

1986年桑多茲化學(xué)工廠發(fā)生爆炸，導(dǎo)致一場災(zāi)難性的水污染事故。桑多茲事件發(fā)生后，國家和地區(qū)的政府修改了環(huán)境立法，授予政府當(dāng)局檢查設(shè)施安全和要求采取降低風(fēng)險措施的權(quán)力。大型危險性貯存設(shè)施被防火墻分隔成多個小型設(shè)施，還建設(shè)了消防水滯流池，作為敏感性工廠的必備設(shè)施。對于使用或存儲危險材料（酸、溶劑、有毒材料、殺蟲劑等）的工廠，意外事故風(fēng)險管理和預(yù)防規(guī)劃已成為永久性的強(qiáng)制要求。

實施“能源新政” 鼓勵節(jié)電

2006年，巴塞爾市獲得歐洲能源金獎之時被授予“能源之都”稱號。巴塞爾獲得歐洲能源金獎的原因有三點：可持續(xù)發(fā)展的能源政策、有效能源措施的成功實施以及可再生能源資源的一致使用。

當(dāng)?shù)刈畲蟮某删褪莿?chuàng)新的能源法規(guī)，為可持續(xù)發(fā)展、節(jié)約資源奠定了良好的基礎(chǔ)。其中，最突出的一點是實施補(bǔ)助金稅制度，已經(jīng)有效執(zhí)行達(dá)21年，在瑞士是獨有的。（資料來源國際能源網(wǎng)）