賈志剛　嚴進旺

摘要要：本文以長株潭城市群為例，討論在兩型社會建設的新形勢下如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

關鍵詞：兩型社會；長株潭城市群；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用

1長株潭城市群城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和土地利用情況概述

1.1 長株潭城市群土地資源利用現(xiàn)狀

2008年長株潭城市群土地總面積為280.88平方公里，占全省土地總面積的13.26%。人均土地面積0.23公頃，為全省人均量的71.3%?？傆玫刂修r用地234.00平方公里，占土地總面積的83.31%，其中耕地63.99平方公里，占土地總面積的22.78%；建設用地28.80平方公里，占土地總面積的10.25%；未利用地18.08平方公里，占土地總面積的6.44%。

1.2 長株潭城市群土地資源的特點

（1）地形地貌多樣，丘崗比重大，兼有山地、水面、丘崗平地。

（2）土地利用類型以農用地為主，農用地中又以林地為主，耕地次之。

（3）土地資源總量大，人均水平較低。

2長株潭城市群統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用中存在的主要問題

2.1 城市用地粗放浪費和過度利用并存，農村建設用地總體粗放

近年來，長株潭經(jīng)濟發(fā)展較快，但由于對城市化的認識還存在著一定的偏差，致使局部區(qū)域城市用地規(guī)模和建設用地增長快，城市建設呈現(xiàn)一種攤大餅式的外延發(fā)展，其結果是一方面加劇了城市用地的供需矛盾，另一方面導致用地粗放，土地集約利用程度偏低。

2.2 城鄉(xiāng)建設用地結構和布局存在諸多不合理

從總體的用地結構來看，長株潭工業(yè)用地比重偏高，2008年高達23.12%，人均工業(yè)用地面積18.04m2。而綠地比重偏低，人均綠地面積僅為5.33m2，遠遠低于國家規(guī)定的大于9m2的標準。從城市用地布局來看，城市功能分區(qū)不明顯，居住、工業(yè)、商業(yè)等各類用地相互穿插、干擾，尤其是有一些污染較嚴重的工廠企業(yè)混雜于居住用地之間，不利于環(huán)境保護和城市居民的身心健康。

2.3 城鄉(xiāng)建設用地擴張過程中侵害農民權益時有發(fā)生

由于征地制度不健全，目前征收農村集體土地價格過低，以及現(xiàn)行政府政績考核制度中過于注重經(jīng)濟增長指標等原因，使地方政府在征收農民土地過程中，經(jīng)常出現(xiàn)濫用征地權剝奪農民利益的現(xiàn)象。有的地方片面強調“以地生財”、以犧牲農業(yè)和農民利益發(fā)展城市，許多農民失去賴以生存的土地，失地又失業(yè)，造成農民上訪不斷，一定程度上影響社會的穩(wěn)定及農業(yè)、農村的發(fā)展。

3長株潭城市群造成城鄉(xiāng)土地利用問題的主要原因

3.1 一些地方政府在觀念和認識上存在偏差

在城鄉(xiāng)建設方面，許多地方重城輕鄉(xiāng)，在城市建設上貪大求洋，熱衷于搞“形象工程”。以低地價甚至零地價招商引資，以各種名目大量圈占土地，使得土地非農化的速度超過人口城鎮(zhèn)化的速度。而對農村建設則往往放任自流，使農村建設無序混亂，基礎設施落后，生態(tài)環(huán)境惡化，鄉(xiāng)村風貌遭到破壞。

3.2 有關規(guī)劃協(xié)調銜接不夠

目前有關規(guī)劃種類繁多，涉及城鄉(xiāng)土地利用的就有經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)建設和環(huán)境保護規(guī)劃等等，由于不同規(guī)劃由不同部門組織編制，相互協(xié)調銜接不夠，既影響規(guī)劃的有效實施，又造成人力、財力、物力的巨大浪費，而且各種規(guī)劃一般都突出城市，忽視農村[1]。當然，當前土地利用上的問題，客觀上同我國國情和所處的發(fā)展階段直接相關，目前正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，特別是還處于工業(yè)化初、中期階段，制造業(yè)的急速發(fā)展既促進了經(jīng)濟快速增長，也初步呈現(xiàn)出以土地等資源過分耗用為代價的弊端。

3.3 體制上存在諸多障礙因素

中國的經(jīng)濟是一種政府主導型經(jīng)濟，各級政府都把經(jīng)濟建設放在首位。在這種體制下，長期以來片面強調發(fā)展經(jīng)濟，并把經(jīng)濟指標作為考核領導干部政績的重要指標[2]。在這種體制下，地方政府產(chǎn)生各種利益行為也就不難理解了。在土地問題上，比較突出的是地方政府“以地生財”，將賣地作為主要財源；在城鄉(xiāng)土地利用管理方面，中國長期存在城鄉(xiāng)二元結構體制，城鄉(xiāng)在土地利用與管理、戶籍等方面始終呈割裂狀態(tài)，這種二元結構根植于中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構。城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡造成了城鄉(xiāng)土地利用狀況和利用方式存在巨大差異，而城鄉(xiāng)土地分割管理又進一步加劇了這一不平衡，使得城鄉(xiāng)無法形成統(tǒng)一的土地市場，造成城鄉(xiāng)土地利用在收益上存在較大差異。

4長株潭城市群統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用的對策

4.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用發(fā)展，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用發(fā)展既要統(tǒng)籌經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、土地利用結構空間協(xié)調發(fā)展，還要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境，樹立“環(huán)境保護”意識，進一步加強城市、農村生態(tài)環(huán)境建設。因此，必須采取綜合治理措施。（1）大力植樹種草，擴大城鎮(zhèn)綠化率，增加植被覆蓋率；（2）適度地施用化肥、農藥，發(fā)展生態(tài)農業(yè)、高效農業(yè)、節(jié)水農業(yè)，生產(chǎn)無公害產(chǎn)品、有機產(chǎn)品和綠色產(chǎn)品；（3）減少“三廢”的排放，嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的排放標準，還可適當?shù)刂贫ǜ哂趪乙?guī)定的標準，最大限度地減少污染源，從而降低污染程度，實現(xiàn)“三廢”的“無害化、資源化、減量化”；（4）對土地產(chǎn)生破壞的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)應停建，同時限期退田或者進行綠化；（5）合理地開發(fā)、整理、復墾土地，改善土地生態(tài)環(huán)境，提高土地生產(chǎn)力，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用。

4.2 建立長遠科學的土地利用規(guī)劃，加強宏觀調控

規(guī)劃是開發(fā)建設和管理的依據(jù)，土地利用規(guī)劃是實現(xiàn)土地合理利用的前提與重要手段。農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中尤其需要科學性、前瞻性、系統(tǒng)性、政策性的土地利用規(guī)劃，以保證區(qū)域土地資源最優(yōu)化配置。土地利用規(guī)劃涉及到不同的行政區(qū)域與不同的國民經(jīng)濟部門，是一項十分宏大而復雜的系統(tǒng)工程，它必須通過一系列不同等級的規(guī)劃，如土地利用總體規(guī)劃、地區(qū)土地利用規(guī)劃、土地利用類型規(guī)劃、土地利用功能區(qū)規(guī)劃等，形成一種等級交叉控制體系才能實現(xiàn)對本區(qū)土地利用進行宏觀調控。解決城市規(guī)劃和土地規(guī)劃之間的矛盾時，可以采取以下措施：（1）在對建設用地總量進行嚴格控制的前提下，建立獎懲制度，對土地浪費嚴重、建設用地產(chǎn)出水平低的地區(qū)核減建設用地指標，而對土地復墾和整理力度大、建設用地產(chǎn)出水平高的地區(qū)給予一定幅度的建設用地政策鼓勵；（2）建立同步編制制度，城市規(guī)劃行政主管部門和土地行政主管部門在各自發(fā)布的技術規(guī)范上要進行銜接，將編制基期年和目標年規(guī)范化、制度化，并對需要進行銜接的內容進行明確規(guī)定，做到同步編制，互為依據(jù)。（3）建立社會參與制度，增強規(guī)劃編制的開放性。

4.3 推進土地制度創(chuàng)新，實行土地有償使用

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗，就必須立足于地區(qū)實情，創(chuàng)新思路，做好土地經(jīng)營權流轉，拓寬農民轉移創(chuàng)業(yè)的空間。一是要政策出新，引導土地合理流轉。出臺土地流轉使用新政策以拓展土地流轉空間、農業(yè)規(guī)模經(jīng)營扶持新政策以凸現(xiàn)土地流轉優(yōu)勢和農村社會保障新政策以消除農民的后顧之憂。二是要機制創(chuàng)新，保障土地有序流轉。著力土地流轉機制創(chuàng)新、土地流轉管理機制創(chuàng)新和土地流轉風險防范機制創(chuàng)新。三是要模式求新，加快土地規(guī)模流轉。大力推行土地承包經(jīng)營權量化入股新模式、土地承包經(jīng)營權有償出租新模式和集體建設用地集中統(tǒng)一開發(fā)新模式。在符合總體規(guī)劃的前提下，將農村集體建設用地通過使用權的合作、入股、聯(lián)營、出租等方式進行流轉，由業(yè)主負責整體打造，進行規(guī)模化經(jīng)營。

4.4 改革土地收益分配，使農民土地權益得到保障

土地轉為城市用地以后，農民原來獲得的土地收益非常少。合理分配土地收益，一是要從土地的受益中拿出更大的比例用于支持社會主義新農村建設，讓農民有更多的收益保障。二是把更多的非農建設用地直接留給農民集體開發(fā)，讓農民以土地作為資本直接參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，提高土地利用綜合效益，分享土地增值收益。

參考文獻：

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