方先知

長(zhǎng)期以來，湖南省委省政府高度重視扶貧開發(fā)工作，扶貧事業(yè)取得巨大成就。在上一輪十年扶貧（2000—2010年）中，44個(gè)國(guó)、省扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（含比照縣）人均GDP、人均財(cái)政收入、農(nóng)民人均純收分別同比增長(zhǎng)256%、467%、86%，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合實(shí)力大幅提升，社會(huì)民生顯著改善。這期間，湖南各級(jí)國(guó)土資源部門認(rèn)真貫徹落實(shí)省委省政府決策部署，充分發(fā)揮部門優(yōu)勢(shì)與特色，在扶貧開發(fā)中作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。

國(guó)土資源管理在扶貧開發(fā)中大有可為

保障扶貧開發(fā)合理用地需求?！笆晃濉逼陂g，湘西、懷化、張家界、邵陽(yáng)等地共獲審批用地67.7萬(wàn)畝，確保了托口水電站、寶慶電廠、張家界荷花機(jī)場(chǎng)、邵懷高速、常吉高速等31個(gè)重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及時(shí)落地，滿足了吉首、懷化、張家界、邵陽(yáng)、茶陵等21個(gè)國(guó)省開發(fā)園區(qū)用地需求，懷化、張家界、邵陽(yáng)三市主城區(qū)面積分別從“十一五”初的39、34、42平方公里擴(kuò)展至55、44、57平方公里。

促進(jìn)扶貧開發(fā)地區(qū)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。先后部署重點(diǎn)整裝勘查項(xiàng)目區(qū)10個(gè)（全省共18個(gè)）、投放省級(jí)探礦權(quán)242個(gè)（全省共436個(gè)），大力推進(jìn)煤、鐵、錳、有色、頁(yè)巖氣等重點(diǎn)礦種勘查，取得了一批重大找礦成果，建立了一批能源資源戰(zhàn)略接替基地。深入開展資源整合工作，做大做強(qiáng)了一批集探采、選冶為一體的大型礦業(yè)集團(tuán)，推動(dòng)了湘西、懷化等地礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

支持特色旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，已在扶貧開發(fā)地區(qū)成功申報(bào)并開發(fā)建設(shè)了張家界世界地質(zhì)公園，新寧崀山、古丈紅石林、龍山烏龍山、漣源湄江、湘西鳳凰等8個(gè)國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園，以及新邵白水洞、安化雪峰湖、通道萬(wàn)佛山等10個(gè)省級(jí)地質(zhì)公園。地質(zhì)資源的深度開發(fā)利用，帶動(dòng)了旅游產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展。2011年，大湘西地區(qū)（包括湘西、懷化、張家界、邵陽(yáng)4市州以及永州市江華、江永兩縣）旅游總收入達(dá)422.65億元，較2005年增長(zhǎng)3倍多。

加強(qiáng)耕地保護(hù)與建設(shè)。2001年以來，累計(jì)在扶貧開發(fā)地區(qū)投入中央和省耕地保護(hù)資金33億元，整治土地167萬(wàn)畝，守住了扶貧開發(fā)地區(qū)的口糧田，實(shí)現(xiàn)了耕地“數(shù)量不減少，質(zhì)量有提高”的目標(biāo)。

狠抓地質(zhì)災(zāi)害防治和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)。將扶貧開發(fā)地區(qū)列為地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)防控區(qū)域，消除地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)87處，保護(hù)群眾2900余戶28500人，避免財(cái)產(chǎn)損失近5.6億元。積極推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理，全面完成貧困地區(qū)3000余個(gè)礦山的地質(zhì)環(huán)境調(diào)查工作。

發(fā)展扶貧開發(fā)地區(qū)測(cè)繪地理信息事業(yè)。累計(jì)安排資金近6000萬(wàn)元，大力實(shí)施老少邊窮地區(qū)基礎(chǔ)測(cè)繪專項(xiàng)，成功實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)地區(qū)航空影像等地理信息全覆蓋。

推進(jìn)對(duì)口建設(shè)扶貧工作。自2000年組建省國(guó)土資源廳以來，省廳先后確定通道、新田作為對(duì)口扶貧工作縣，每年派駐扶貧工作組，在用地保障、土地整治、地質(zhì)找礦、打井找水、地質(zhì)災(zāi)害防治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、基層國(guó)土資源部門能力建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面給予資金項(xiàng)目支持和政策指導(dǎo)。

大力推進(jìn)扶貧開發(fā)地區(qū)國(guó)土資源合理開發(fā)利用

要服從服務(wù)于“四化兩型”建設(shè)和扶貧開發(fā)工作大局。保障和服務(wù)發(fā)展是國(guó)土資源工作的神圣使命和永恒主題。湖南新一輪扶貧開發(fā)實(shí)施綱要確定的48個(gè)重點(diǎn)工作縣，國(guó)土面積、人口分別是全省的53.1%和33.4%，但僅實(shí)現(xiàn)了全省16.8%的GDP，農(nóng)民人均純收入僅相當(dāng)于全省城鎮(zhèn)人均可支配收入的19.8%。發(fā)展基礎(chǔ)和條件薄弱，僅武陵山片區(qū)就有23個(gè)縣市區(qū)沒有通高速公路、44個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2956個(gè)行政村沒有通瀝青路、6554個(gè)村沒有完成農(nóng)網(wǎng)改造?？梢哉f，這一地區(qū)正處于加快區(qū)域發(fā)展、推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵階段，也是土地要素需求最為旺盛、礦產(chǎn)資源消耗最為集中、地質(zhì)資源開發(fā)最為迫切的時(shí)期。國(guó)土資源工作必須立足實(shí)際，著眼全省，分類施策，按照“四化兩型”建設(shè)和扶貧開發(fā)的要求，科學(xué)統(tǒng)籌區(qū)域土地利用和資源開發(fā)，形成全省一盤棋的國(guó)土資源管理格局；要拓寬視野，創(chuàng)新思路，開源節(jié)流，千方百計(jì)保障科學(xué)跨越發(fā)展的合理用地需求；要統(tǒng)籌規(guī)劃，綠色開發(fā)，切實(shí)提高礦產(chǎn)資源保障能力；要加強(qiáng)管理，嚴(yán)格保護(hù)，有序推進(jìn)各類地質(zhì)資源開發(fā)利用；要深化改革，優(yōu)化服務(wù)，夯實(shí)基礎(chǔ)，切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)國(guó)土資源管理能力，構(gòu)建完善保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制，努力使特困地區(qū)國(guó)土資源工作順應(yīng)發(fā)展的趨勢(shì)，符合發(fā)展的規(guī)律，滿足發(fā)展的要求。

要堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約用地制度。受自然和歷史條件影響，集中連片扶貧開發(fā)地區(qū)耕地資源整體匱乏、土地利用相對(duì)粗放、資源開發(fā)水平不高。推進(jìn)這些地區(qū)國(guó)土資源管理，必須按照建設(shè)兩型社會(huì)的要求，走出一條有效保護(hù)、合理開發(fā)和節(jié)約集約利用資源的新路子。特別是要以對(duì)歷史和子孫后代負(fù)責(zé)的態(tài)度，堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三個(gè)平衡，守住群眾的口糧田；要落實(shí)最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，大力發(fā)展節(jié)地型城市、節(jié)地型產(chǎn)業(yè)，以最少的土地要素承載盡可能多的經(jīng)濟(jì)總量；要著力提升礦產(chǎn)開發(fā)利用水平，提高能源資源保障能力，緩解資源約束瓶頸。

要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用與生態(tài)保護(hù)相協(xié)調(diào)。俯瞰武陵山、羅霄山等連片貧困地區(qū)，大多屬于限制和禁止開發(fā)區(qū)，自然條件復(fù)雜，生態(tài)環(huán)境脆弱，地質(zhì)環(huán)境問題突出。在土地、礦產(chǎn)、地質(zhì)資源的開發(fā)利用過程中，必須統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本。要落實(shí)土地用途管控制度，嚴(yán)格保護(hù)耕地、林地、濕地等生態(tài)用地，充分發(fā)揮土地的生態(tài)功能；要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策，逐步引導(dǎo)與區(qū)域主體功能不相符的產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移；要堅(jiān)持在開發(fā)中保護(hù)、在保護(hù)中開發(fā)的原則，嚴(yán)把礦山環(huán)境準(zhǔn)入關(guān)，加大礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理力度，努力實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)開發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)；要妥善處理地質(zhì)資源與旅游開發(fā)的關(guān)系，把地質(zhì)資源的獨(dú)特性和旅游開發(fā)的差異性結(jié)合起來，努力實(shí)現(xiàn)地質(zhì)資源利用、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共贏。

要妥善處理資源開發(fā)與權(quán)益保護(hù)的關(guān)系。要建立民主決策機(jī)制，切實(shí)保障群眾參與權(quán)、知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，確保群眾共享資源開發(fā)利用成果；要理順稅費(fèi)管理制度，不與百姓爭(zhēng)利，不與市場(chǎng)爭(zhēng)權(quán)，將土地、礦產(chǎn)、地質(zhì)資源收益更多留在貧困地區(qū)和當(dāng)?shù)厝罕?；要加?qiáng)國(guó)土資源要素市場(chǎng)建設(shè)，營(yíng)造公開、公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；要嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察，嚴(yán)肅查處各類國(guó)土資源違法違規(guī)行為，促進(jìn)資源有序開發(fā)、合理利用；要暢通群眾利益訴求通道，妥善調(diào)處礦地、礦農(nóng)矛盾和土地權(quán)屬糾紛；要加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，大力推進(jìn)依法行政，營(yíng)造風(fēng)清氣正的用地用礦政務(wù)環(huán)境。

立足國(guó)土資源實(shí)際，全力支持集中連片扶貧開發(fā)

建立完善國(guó)土資源規(guī)劃管控機(jī)制。一是建立國(guó)土資源規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。在宏觀層面，要加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃在武陵山、羅霄山片區(qū)內(nèi)的省際銜接，增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性，強(qiáng)化規(guī)劃的總體管控作用；在中觀層面，要加強(qiáng)特困地區(qū)國(guó)土資源規(guī)劃與環(huán)長(zhǎng)株潭兩型社會(huì)改革試驗(yàn)區(qū)、湘南承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)以及洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈相關(guān)規(guī)劃的對(duì)接；在微觀層面，要強(qiáng)化片區(qū)內(nèi)各市州、縣市之間規(guī)劃的統(tǒng)籌與銜接。二是建立土地利用總體規(guī)劃滾動(dòng)修編制度。要加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃與扶貧開發(fā)規(guī)劃的銜接，開展土地利用總體規(guī)劃實(shí)施定期評(píng)估和適時(shí)修改。三是推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)村工作。統(tǒng)籌村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護(hù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為新農(nóng)村建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

大力推進(jìn)節(jié)約集約用地。一是推行差別化用地政策。加強(qiáng)節(jié)約用地考核評(píng)價(jià)，對(duì)節(jié)約集約用地成效突出的地區(qū)予以計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。支持開發(fā)園區(qū)適時(shí)開展擴(kuò)區(qū)、調(diào)區(qū)、升級(jí)。對(duì)尚未設(shè)立開發(fā)園區(qū)的市縣，支持設(shè)立工業(yè)集中區(qū)并享受省級(jí)開發(fā)園區(qū)用地優(yōu)惠政策。支持有條件的地區(qū)開展低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用試點(diǎn)。二是加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌管理。加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，靈活應(yīng)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，穩(wěn)妥推進(jìn)集體建設(shè)流轉(zhuǎn)，逐步完善宅基地退出機(jī)制。三是推進(jìn)張家界旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點(diǎn)。四是積極支持扶貧搬遷工作。

切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)與建設(shè)。一是將土地整治與發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來。創(chuàng)新土地綜合整治項(xiàng)目申報(bào)與實(shí)施機(jī)制，為特色農(nóng)業(yè)發(fā)展提供優(yōu)良種植基地，為發(fā)展觀光、休閑、度假為一體的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游創(chuàng)造條件。二是加大高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)力度。加大資金傾斜力度，確保每年投入扶貧開發(fā)地區(qū)的耕地保護(hù)項(xiàng)目資金不低于省級(jí)安排資金總量的三分之一。以資水、沅水、澧水等主要河流為重點(diǎn)，推進(jìn)流域性土地綜合整治工作，實(shí)施婁邵盆地高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)重大工程，抓好“連片推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范縣”建設(shè)，爭(zhēng)取2015年前在扶貧開發(fā)地區(qū)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田350萬(wàn)畝以上。三是合理開發(fā)耕地后備資源。提高耕地開發(fā)項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)，加大新增耕地后期管護(hù)投入，鼓勵(lì)扶貧開發(fā)地區(qū)有序開發(fā)耕地后備資源。允許區(qū)內(nèi)節(jié)約補(bǔ)充耕地指標(biāo)在省域內(nèi)有償、有序流轉(zhuǎn)，拓展財(cái)源。

大力發(fā)展綠色礦業(yè)。一是切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)地質(zhì)工作。優(yōu)先部署并盡快完成區(qū)內(nèi)1：2.5萬(wàn)航空磁測(cè)、1：5萬(wàn)區(qū)域地質(zhì)調(diào)查、1：20萬(wàn)重力調(diào)查等基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查工程，查清區(qū)域內(nèi)基本資源底數(shù)。二是建設(shè)一批礦業(yè)經(jīng)濟(jì)基地。以錳、鉛鋅、頁(yè)巖氣、鐵、釩等礦種為重點(diǎn)，部署一批整裝勘查項(xiàng)目，力爭(zhēng)找礦重大突破。支持湘西、邵陽(yáng)、懷化等地依托本地優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)資源，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，提升資源綜合加工能力，建設(shè)大型礦業(yè)經(jīng)濟(jì)基地。三是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源節(jié)約和綜合利用。加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，優(yōu)先部署節(jié)約與綜合利用項(xiàng)目，加快礦產(chǎn)資源開發(fā)利用技術(shù)研究，提高資源綜合利用水平。

切實(shí)加強(qiáng)地質(zhì)環(huán)境保護(hù)工作。一是全面推進(jìn)地質(zhì)環(huán)境詳細(xì)調(diào)查工作。爭(zhēng)取在2015年前全面查清區(qū)內(nèi)地質(zhì)災(zāi)害狀況和發(fā)育規(guī)律，開展重大地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)工程勘察，加快推進(jìn)重點(diǎn)礦區(qū)1：1萬(wàn)礦山地質(zhì)環(huán)境普查。二是推進(jìn)重點(diǎn)地質(zhì)災(zāi)害治理和搬遷避讓。加大中央與省級(jí)資金投入力度，實(shí)施一批重大地質(zhì)災(zāi)害隱患治理工程。三是創(chuàng)新礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。編制市縣兩級(jí)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)和治理規(guī)劃，健全礦區(qū)地面沉降、塌陷、地裂縫、地下水系變化防控機(jī)制。四是加強(qiáng)地質(zhì)公園建設(shè)和地質(zhì)遺跡保護(hù)利用。支持崀山地質(zhì)公園申報(bào)世界地質(zhì)公園；支持湘西州整合紅石林、金釘子等地質(zhì)公園及地質(zhì)遺跡，打捆申報(bào)世界地質(zhì)公園。

加快發(fā)展測(cè)繪地理信息事業(yè)。一是加強(qiáng)基礎(chǔ)測(cè)繪工作。加快區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)地理信息獲取和更新速度，確保每年更新一次覆蓋主城區(qū)、分辨率不低于1米的影像。盡快實(shí)現(xiàn)“一縣一圖”全覆蓋。二是加快數(shù)字城市和數(shù)字景區(qū)建設(shè)。開展張家界、崀山、紅石林等景區(qū)三維動(dòng)態(tài)地圖制作，促進(jìn)景區(qū)數(shù)字化建設(shè)。三是加強(qiáng)基層測(cè)繪隊(duì)伍能力建設(shè)。為縣級(jí)測(cè)繪隊(duì)伍配備RTK、手持GPS等測(cè)繪裝備，提高基層測(cè)繪隊(duì)伍能力。

加強(qiáng)基層國(guó)土資源管理能力建設(shè)。一是完善人才支持政策。建立完善掛職鍛煉、跟班學(xué)習(xí)、定期培訓(xùn)、人才交流等制度。二是完善財(cái)務(wù)支持政策。土地整治、地災(zāi)治理、基礎(chǔ)測(cè)繪等專項(xiàng)資金向片區(qū)傾斜，并取消市縣配套要求。加大專項(xiàng)工作省級(jí)統(tǒng)籌力度，對(duì)國(guó)家和省部署的重大專項(xiàng)工作，適當(dāng)加大省級(jí)資金補(bǔ)助力度。支持扶貧開發(fā)地區(qū)縣市設(shè)立國(guó)土資源信訪積案排查化解專項(xiàng)資金。三是加大裝備建設(shè)力度。力爭(zhēng)在2015年前完成市縣金土工程建設(shè)。支持市縣國(guó)土資源部門改善執(zhí)法裝備。四是加強(qiáng)基層國(guó)土資源所建設(shè)。設(shè)立特困地區(qū)國(guó)土資源所建設(shè)專項(xiàng)資金，力爭(zhēng)在2015年完成國(guó)土資源所辦公場(chǎng)所建設(shè)和軟硬件設(shè)施配套。

完善國(guó)土資源支持扶貧開發(fā)的工作機(jī)制。一是建立跨區(qū)域的國(guó)土資源工作聯(lián)席會(huì)議制度。建立湘黔鄂渝贛五省市國(guó)土資源聯(lián)席會(huì)議制度，定期協(xié)商扶貧開發(fā)中的重大國(guó)土資源管理問題，增強(qiáng)區(qū)域國(guó)土資源政策協(xié)調(diào)性。二是加強(qiáng)對(duì)扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)國(guó)土資源主管部門分別建立扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將扶貧開發(fā)工作納入國(guó)土資源部門年度目標(biāo)管理考核，三是加強(qiáng)扶貧政策宣傳教育力度。讓各級(jí)國(guó)土資源干部職工帶著感情自覺參與扶貧開發(fā)工作，讓特困地區(qū)對(duì)國(guó)土資源政策家喻戶曉，贏得最廣大人民群眾對(duì)政策的自覺執(zhí)行與支持。

（作者系湖南省國(guó)土資源廳黨組書記、廳長(zhǎng)，本文有刪節(jié)。）