【摘要】伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化得發(fā)展，外資不斷涌入中國(guó)市場(chǎng)，過(guò)去幾年，我國(guó)一些行業(yè)領(lǐng)頭的企業(yè)先后被外資入股或控股，大量并購(gòu)案件的出現(xiàn)讓我們不得不考慮外資并購(gòu)中的國(guó)家安全問(wèn)題，加快建立國(guó)家安全審查制度勢(shì)在必行。美國(guó)是外資并購(gòu)國(guó)家安全審查立法最為完善的國(guó)家，本文以美國(guó)立法為視角，借鑒并提出了完善外資并購(gòu)安全審查的建議。

【關(guān)鍵詞】外資并購(gòu)安全審查實(shí)體審查審查程序

2008年12月，中國(guó)太陽(yáng)能巨頭皇明機(jī)關(guān)獲得了高盛集團(tuán)和鼎輝國(guó)際投資公司近1億美元的注資，此投資不禁讓人聯(lián)想到三年前凱雷并購(gòu)徐工。過(guò)去幾年，一些行業(yè)領(lǐng)頭的企業(yè)先后被外資入股或控股。其中包括世界排名第一的國(guó)際紙業(yè)公司入股山東太陽(yáng)紙業(yè)；法國(guó)SEB集團(tuán)入股蘇泊爾；英國(guó)RichKeen公司與統(tǒng)一控股完達(dá)山；高盛和摩根斯坦利投資湖南太子奶集團(tuán)等。面對(duì)本國(guó)企業(yè)的“淪陷”，讓我們不得不深思這樣一個(gè)問(wèn)題：立法政策上在促進(jìn)外資并購(gòu)的同時(shí)，是否應(yīng)就涉及國(guó)家安全之特定產(chǎn)業(yè)采行適度之管制措施？答案是肯定的。

一、外資并購(gòu)國(guó)家安全審查概述

（一）外資并購(gòu)國(guó)家安全審查內(nèi)涵

從該制度設(shè)立的目的來(lái)看，可對(duì)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查做如下概括：外資并購(gòu)國(guó)家安全審查是指一國(guó)對(duì)可能危及國(guó)家安全的外資并購(gòu)進(jìn)行審查，并采用限制性的措施來(lái)規(guī)制該危害國(guó)家安全的外資并購(gòu)行為的做法。國(guó)家安全是一個(gè)歷史的，不斷演變的概念，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在不同時(shí)期對(duì)這一概念都有不同的診釋。例如佛農(nóng)·戴科指出：“安全不僅是國(guó)家最終生存的欲望，而且是國(guó)家生存在重要利益和價(jià)值觀不受威脅的環(huán)境中的欲望?！盵1]阿諾德·沃爾弗斯認(rèn)為：“國(guó)家安全在客觀意義上是指不存在對(duì)既定價(jià)值觀構(gòu)成威脅的狀況，在主觀意義上是指不存在既定價(jià)值觀可能受到攻擊的恐懼?！碑?dāng)代世界的安全已不再是傳統(tǒng)意義上的軍事安全，而是軍事安全和政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、環(huán)境或生態(tài)安全等的有機(jī)結(jié)合，因此，有人將其稱為“綜合安全”。筆者認(rèn)為，面對(duì)日益復(fù)雜的并購(gòu)交易和國(guó)際形勢(shì)，國(guó)家安全的寬泛理解應(yīng)該是切實(shí)可行的，我國(guó)由此可以擁有合理的自由裁量權(quán)，根據(jù)個(gè)案的情況享有必要的靈活度，以最終滿足維護(hù)國(guó)家安全的需要。

（二）外資并購(gòu)安全審查制度確立的意義

外資并購(gòu)是一把“雙刃劍”，既可能產(chǎn)生積極效應(yīng),也可能造成消極效應(yīng)。一方面，并購(gòu)行為可能有利于國(guó)內(nèi)企業(yè)引進(jìn)資金、技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，有利于優(yōu)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。另一方面，在引進(jìn)外資的同時(shí)，如果監(jiān)管不力，中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全將遭重創(chuàng)。大規(guī)模的外資并購(gòu)將影響中國(guó)的產(chǎn)業(yè)格局，擠壓國(guó)內(nèi)中小企業(yè)的發(fā)展；以資金換取國(guó)內(nèi)稀缺資源的控制權(quán)，中國(guó)大量戰(zhàn)略性資源的外流，將成為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的“瓶頸”；國(guó)內(nèi)企業(yè)在外資控制下，淪為國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈低端，民族品牌遭重創(chuàng)，影響自主品牌在世界范圍內(nèi)做大做強(qiáng)。所以，國(guó)家安全審查機(jī)制，就是窗戶上的紗窗，引進(jìn)外資“涼風(fēng)”的同時(shí)，隔阻對(duì)國(guó)家安全造成危害的“蚊蟲(chóng)”，更加優(yōu)化地利用外資。[2]外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度正是基于解決外資并購(gòu)中的這些弊端而應(yīng)運(yùn)而生。

二、他山之石可以攻玉

美國(guó)是外資并購(gòu)國(guó)家安全審查立法最為完善的國(guó)家，其經(jīng)驗(yàn)是我國(guó)值得借鑒的地方。

（一）美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查立法的演變

20世紀(jì)80年代，美國(guó)通過(guò)了1988年奧姆尼巴斯貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)法第5021節(jié)，修訂了《1950年國(guó)防生產(chǎn)法》的第721節(jié)，也就是“?？松毁M(fèi)羅里奧修正案”。該法也就被稱為“?？松毁M(fèi)羅里奧條款”（以下簡(jiǎn)稱1988年法)。[3]該法成為美國(guó)規(guī)制外資并購(gòu)、保護(hù)國(guó)家安全的基本法。為確保1988年法順利實(shí)施，其后出臺(tái)了1911年的《關(guān)于外國(guó)人并購(gòu)、收購(gòu)接管的條例》。1993年《國(guó)防授權(quán)法》第837節(jié)(a)款對(duì)1988年法進(jìn)行了修訂?！?·11”事件使美國(guó)進(jìn)一步提高對(duì)國(guó)家安全的敏感度，再次修訂《1950年國(guó)防生產(chǎn)法》的第721節(jié)，以進(jìn)一步加強(qiáng)和完善美國(guó)的外資并購(gòu)中的國(guó)家安全審查，并于2007年7月26日由美國(guó)總統(tǒng)簽署了《2007年外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》（簡(jiǎn)稱FINSA）。[4]為確保其得以實(shí)施，于2008年對(duì)1991年實(shí)施細(xì)則—《外國(guó)人合并、收購(gòu)和接管》進(jìn)行了第三次修訂（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則草案》。[5]2007年和2008年美國(guó)相繼出臺(tái)了FINSA和《外國(guó)人合并、收購(gòu)、接管條例》，對(duì)美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度做出了重大修改。

（二）美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查的具體規(guī)定

1.實(shí)體規(guī)定。第一，審查機(jī)關(guān)。1988年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)修正案后，當(dāng)時(shí)的美國(guó)總統(tǒng)布什根據(jù)《第12661號(hào)行政命令》，正式指定在美外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)作為該修正案的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)外資并購(gòu)交易進(jìn)行國(guó)家安全審查。1993年，在美國(guó)國(guó)會(huì)建議下，《美國(guó)第12860號(hào)行政命令》決定擴(kuò)大委員會(huì)構(gòu)成：擴(kuò)大后的成員包括美國(guó)國(guó)家科技政策辦公室主任、總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理和總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理。2003年2月，又增加了國(guó)土安全部成員，從而使CFIUS成員發(fā)展至12名。[6]

第二，國(guó)家安全審查標(biāo)準(zhǔn)。除了考慮傳統(tǒng)的“國(guó)防安全”外，還將考慮所有對(duì)美國(guó)至關(guān)重要的有形或無(wú)形的系統(tǒng)或資產(chǎn)，此外，外資并購(gòu)交易如果威脅到美國(guó)在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的世界領(lǐng)先地位，或影響美國(guó)的本土就業(yè)，都將被視為威脅國(guó)家安全。

第三，國(guó)家安全審查對(duì)象。美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度把審查對(duì)象設(shè)定為“任何外國(guó)人對(duì)美國(guó)人的收購(gòu)、合并或接管”上，其中在界定“外國(guó)人”時(shí)，對(duì)自然人和實(shí)體采用了不同的標(biāo)準(zhǔn)，自然人采取的是國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)，而實(shí)體采用的是控制標(biāo)準(zhǔn)。[7]而在FINSA《實(shí)施細(xì)則草案》中外資“控制”行為已經(jīng)不僅僅局限于擁有一個(gè)企業(yè)股份數(shù)量的考慮，即便是持有少數(shù)股。

2.程序規(guī)定。第一，審查程序的啟動(dòng)。美國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查程序可以通過(guò)兩種方式啟動(dòng)，即：外資并購(gòu)的交易方向CFIUS申報(bào)(voluntary notification)，或是CFIUS成員機(jī)構(gòu)向CFIUS提起機(jī)構(gòu)通報(bào)(agency notice)。[8]對(duì)于申報(bào)方式啟動(dòng)的審查程序，國(guó)家安全審查中規(guī)定了撤回制度，交易方向CFIUS進(jìn)行申報(bào)后，可以在總統(tǒng)宣布決定之前的任何時(shí)候向CFIUS的成員主席書(shū)面請(qǐng)求撤回該申報(bào)。

第二，根據(jù)FINSA及《實(shí)施細(xì)則草案》，CFIUS采取逐案審查的方法，整個(gè)程序從收到企業(yè)申報(bào)起，最長(zhǎng)不超過(guò)90天，可以分為審查、調(diào)查和總統(tǒng)裁決三個(gè)階段。其中審查期限為30天，但是對(duì)于以下三類(lèi)案件則必須進(jìn)入為期45天的調(diào)查期，一為經(jīng)調(diào)查確實(shí)威脅到美國(guó)國(guó)家安全的案件，一為外國(guó)政府控制的并購(gòu)案件，三為外國(guó)人擬控制美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的案件。調(diào)查結(jié)束后，CFIUS須將調(diào)查結(jié)果報(bào)告總統(tǒng)并提出是否批準(zhǔn)交易的建議，總統(tǒng)須在15天內(nèi)作出最終決定，并且將其所作的決定結(jié)果通報(bào)給國(guó)會(huì)。[9]不少企業(yè)迫于政治壓力或認(rèn)為獲準(zhǔn)的可能性很小，而在最終決定作出前主動(dòng)撤回。比如“中國(guó)海洋石油有限公司并購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科公司案”中海油對(duì)優(yōu)尼科競(jìng)購(gòu)的主動(dòng)放棄就屬于類(lèi)似情形。[10]

第三，處罰任何人因故意或重大過(guò)失，在提交的通知中有實(shí)質(zhì)性的虛假陳述或信息遺漏，按照美國(guó)民事罰則處以25萬(wàn)美元以下的罰款；[11]任何人因故意或重大過(guò)失，違反了與美國(guó)達(dá)成的實(shí)質(zhì)性協(xié)議，或一致性條款，按照美國(guó)民事罰則處以25萬(wàn)美元以下，或者并購(gòu)交易額以下的罰款。此單處罰則不與減輕協(xié)議下的索賠及其他行政罰則并案處理等規(guī)定。

三、中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查現(xiàn)狀及完善

（一）中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)外資并購(gòu)的國(guó)家安全審查已有涉及，然而由于操作程序的缺失，使審查機(jī)制面臨難以實(shí)施的尷尬。有學(xué)者指出：“國(guó)家安全審查并不會(huì)對(duì)國(guó)家安全起到較多的實(shí)質(zhì)作用”，并建議“以反壟斷規(guī)制方法取代放松外資準(zhǔn)入后的監(jiān)管空白”。[12]但是，2008年8月1日實(shí)施的《反壟斷法》，第31條規(guī)定，“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查?！睂?duì)審查規(guī)定非?；\統(tǒng)和模糊。2006年9月8日?qǐng)?zhí)行的《外國(guó)投資者并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，第12條“外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)并取得實(shí)際控制權(quán)，涉及重點(diǎn)行業(yè)、存在影響或可能影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全因素或者導(dǎo)致?lián)碛旭Y名商標(biāo)或中華老字號(hào)的境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)轉(zhuǎn)移的，當(dāng)事人應(yīng)就此向商務(wù)部進(jìn)行申報(bào)。當(dāng)事人未予申報(bào)，但其并購(gòu)行為對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全造成或可能造成重大影響的，商務(wù)部可會(huì)同相關(guān)部門(mén)要求當(dāng)事人終止交易或采取轉(zhuǎn)讓相關(guān)股權(quán)、資產(chǎn)或其他有效措施?！被诖耍覀兛梢越梃b美國(guó)在外資監(jiān)管中較為完善的國(guó)家安全審查程序。

（二）完善中國(guó)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查

1.關(guān)于實(shí)體審查的建議。（1）成立專門(mén)的審查機(jī)構(gòu)。我國(guó)可以成立外資并購(gòu)國(guó)家安全審查委員會(huì)，由商務(wù)部長(zhǎng)牽頭，成員包括國(guó)防部長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委委員長(zhǎng)、科技部長(zhǎng)、工業(yè)和信息化部長(zhǎng)、國(guó)家安全部長(zhǎng)、司法部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)、人力資源和社會(huì)保障部長(zhǎng)、國(guó)土資源部長(zhǎng)、環(huán)境部長(zhǎng)、衛(wèi)生部長(zhǎng)、工商局局長(zhǎng)作為常務(wù)委員，商務(wù)部長(zhǎng)也可視情況，指派其他部門(mén)作為非常務(wù)委員參與。[13]

（2）明確審查標(biāo)準(zhǔn)和審查對(duì)象。第一，國(guó)家安全審查的審查標(biāo)準(zhǔn)主要是如何定義“國(guó)家安全”的問(wèn)題，前文中我們也提到美國(guó)FINSA及其《實(shí)施細(xì)則草案》對(duì)此并沒(méi)有給出一個(gè)明確的定義，畢竟國(guó)家安全的范圍原本就是動(dòng)態(tài)的、主觀的，它會(huì)隨著政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化等格局的變化而變化，因此要給出一個(gè)明確的定義是困難的。甚至有學(xué)者認(rèn)為美國(guó)有意不對(duì)“國(guó)家安全”進(jìn)行明確解釋，這種刻意的模糊有助于在“國(guó)家安全”與“開(kāi)放外資”的兩種政策之間形成微妙的平衡。[14]

第二，中國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查對(duì)象應(yīng)該規(guī)定為：“任何外國(guó)投資者對(duì)中國(guó)企業(yè)的并購(gòu)”。其中外國(guó)投資者應(yīng)包括“外國(guó)自然人、公司企業(yè)或者其他實(shí)體組織”；“其他實(shí)體組織”甚至可以包括外國(guó)政府或者地區(qū)，唯此才能適應(yīng)外商投資主體多元化的趨勢(shì)，對(duì)此美國(guó)安全審查中的“控制”標(biāo)準(zhǔn)值得我們借鑒，即將審查對(duì)象中的并購(gòu)方定義為“受到外國(guó)利益控制或能夠受到外國(guó)利益控制的任何實(shí)體”。

2.關(guān)于審查程序的建議。（1）并購(gòu)報(bào)告的提交。外資并購(gòu)的交易方可以向商務(wù)部長(zhǎng)主動(dòng)提交并購(gòu)報(bào)告，委員會(huì)任何成員認(rèn)為該并購(gòu)交易可能威脅國(guó)家安全時(shí)，也可以提請(qǐng)商務(wù)部長(zhǎng)指令該并購(gòu)交易方提交并購(gòu)報(bào)告。[15]報(bào)告提交后，交易方根據(jù)委員會(huì)要求，或者在交易情況發(fā)生變動(dòng)時(shí)，隨時(shí)提交補(bǔ)充、修改并購(gòu)報(bào)告的材料，該材料作為并購(gòu)報(bào)告的當(dāng)然組成部分。

（2）預(yù)審和調(diào)查。第一，預(yù)審程序。委員會(huì)認(rèn)為此外資并購(gòu)交易會(huì)導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)控制權(quán)的喪失，或者存在威脅國(guó)家安全的因素時(shí)，根據(jù)交易方提交的材料進(jìn)行預(yù)審。預(yù)審在30內(nèi)結(jié)束。

第二，調(diào)查程序。委員會(huì)針對(duì)預(yù)審確定的危害因素展開(kāi)翔實(shí)調(diào)查，期間可以與交易方進(jìn)行聽(tīng)證論證，讓交易方補(bǔ)交材料。調(diào)查將在45天內(nèi)結(jié)束。

第三，復(fù)審。如果并購(gòu)交易被認(rèn)定為存在對(duì)國(guó)家安全的危害，交易方在收到調(diào)查結(jié)論后，向委員會(huì)主席申請(qǐng)復(fù)審。在15天內(nèi)結(jié)束，且復(fù)審結(jié)論為最終裁定，交易方在收到復(fù)審裁定后，必須立即執(zhí)行。

（3）處罰。第一，交易方在安全審查中，因故意或重大過(guò)失虛假陳述或有重大遺漏時(shí)，委員會(huì)根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度，處以罰款；

第二，交易方不履行與委員會(huì)達(dá)成的整改協(xié)議，給國(guó)家安全造成危害的，委員會(huì)除否決已完成的并購(gòu)交易外，對(duì)違反方處以罰款；

第三，被處罰方在接到處罰通知時(shí)，通過(guò)行政復(fù)議或者行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)。第四，委員會(huì)的處罰并不影響因危害國(guó)家安全而造成的其他刑事、民事處罰。

四、結(jié)束語(yǔ)

外資并購(gòu)國(guó)家安全審查是由國(guó)家安全利益多決定的，是東道國(guó)依據(jù)國(guó)家主權(quán)對(duì)外資進(jìn)行規(guī)制的方式，是國(guó)家安全戰(zhàn)略在外資領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。美國(guó)對(duì)外資并購(gòu)的謹(jǐn)慎態(tài)度，以及相關(guān)外資并購(gòu)國(guó)家安全審查立法的完善，充分顯示出外資并購(gòu)國(guó)家安全審查對(duì)國(guó)家安全的重要作用。因此，當(dāng)我們?cè)诶猛赓Y并購(gòu)這把“雙刃劍”時(shí)，要重視國(guó)家安全審查的作用，并在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)的基礎(chǔ)上完善我國(guó)的外資并購(gòu)國(guó)家安全審查制度。

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作者簡(jiǎn)介：王元盟（1988-），女，山東濰坊人，山東科技大學(xué)2010級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生。