呂漢陽(yáng) 盧璐

《政府采購(gòu)協(xié)議》(GPA)作為世界貿(mào)易組織(WTO)的一個(gè)子協(xié)議，是第一個(gè)國(guó)際性的政府采購(gòu)貿(mào)易的權(quán)利與義務(wù)框架。雖然與WTO的其他協(xié)議相比，GPA帶有諸邊性質(zhì)，但它是迄今為止在政府采購(gòu)方面參加國(guó)家和地區(qū)最多的協(xié)議。截至目前，GPA的締約方共有42個(gè)，主要包括美國(guó)、歐盟及其27個(gè)成員國(guó)、加拿大、英國(guó)、瑞士、挪威、日本、韓國(guó)、新加坡、中國(guó)香港和以色列等。其中，中國(guó)香港是1979年首批GPA創(chuàng)始締約方之一，中國(guó)臺(tái)灣也于2009年7月加入了GPA。不難看出，目前，GPA的締約方仍以發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體為主。同時(shí)，GPA還設(shè)立了觀察員，包括中國(guó)在內(nèi)的20個(gè)國(guó)家和地區(qū)是其成員；另外，處于觀察員地位的還有4個(gè)國(guó)際組織，分別是國(guó)際貨幣基金組織、經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展大會(huì)及國(guó)際貿(mào)易中心。

由于2001年加入WTO時(shí)，我國(guó)國(guó)內(nèi)尚未建立政府采購(gòu)制度，客觀上不適合簽署GPA；但在《加入世界貿(mào)易組織工作組報(bào)告》中我們作出了承諾：盡快啟動(dòng)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》的談判。因此，可以說(shuō)，當(dāng)時(shí)我國(guó)尚未完成WTO的所有談判，只有完成加入《政府采購(gòu)協(xié)定》的程序，才能說(shuō)中國(guó)完整地履行了加入世界貿(mào)易組織的承諾。

隨后，我國(guó)以2002年《政府采購(gòu)法》的出臺(tái)為標(biāo)志，建立了一整套政府采購(gòu)制度，推動(dòng)了我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)的飛速發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模保持了快速增長(zhǎng)，已由2005年的2928億元增加到2010年的8422億元，年均增長(zhǎng)23.5%；“十一五”時(shí)期累計(jì)節(jié)約財(cái)政資金4000多億元。政府采購(gòu)范圍也由單純的貨物類采購(gòu)擴(kuò)大到工程類和服務(wù)類采購(gòu)，且工程采購(gòu)的比重正呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)。

伴隨著我國(guó)政府采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展，按照承諾，我國(guó)于2002年正式成為GPA的觀察員，并于2007年12月28日提交了加入《政府采購(gòu)協(xié)議》的申請(qǐng)和第一份出價(jià)清單。這意味著我國(guó)啟動(dòng)了融入政府采購(gòu)國(guó)際貿(mào)易體系的關(guān)鍵一步，也表明了中國(guó)作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)要完整履行入世義務(wù)的積極態(tài)度。

由于對(duì)方期望與我國(guó)的準(zhǔn)備差距較大，2010年7月我國(guó)提交了第二份出價(jià)清單，降低了門(mén)檻價(jià)，增加了開(kāi)放程度，縮減了過(guò)渡期。但在地方政府和國(guó)有企業(yè)開(kāi)放上仍然維持了初步出價(jià)清單，對(duì)其不進(jìn)行開(kāi)放。這引起了GPA締約方的強(qiáng)烈不滿，并進(jìn)一步對(duì)我國(guó)施加壓力。但是，鑒于我國(guó)政府采購(gòu)制度建立時(shí)間太短，國(guó)內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的政府采購(gòu)大市場(chǎng)，條塊分割嚴(yán)重，不規(guī)范、不透明的行為還時(shí)有發(fā)生，締約方認(rèn)為在這樣的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，中國(guó)的政府采購(gòu)國(guó)際開(kāi)放不可能一步到位。中國(guó)需要時(shí)間進(jìn)行政府采購(gòu)制度的改進(jìn)和完善，而加入GPA恰恰可以有效促進(jìn)中國(guó)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)制度的健全。

2011年1月19日，國(guó)家主席胡錦濤訪問(wèn)美國(guó)，在之后兩國(guó)共同發(fā)布的《中美聯(lián)合聲明》的27節(jié)中有如下表述：“中國(guó)的創(chuàng)新政策與提供政府采購(gòu)優(yōu)惠不掛鉤。美方歡迎中方同意在世界貿(mào)易組織政府采購(gòu)委員會(huì)2011年最后一次會(huì)議前提交一份強(qiáng)有力的新的修改出價(jià)，其中包括次中央實(shí)體?！卑凑粘兄Z，我國(guó)財(cái)政部于2011年7月宣布廢止涉及政府采購(gòu)扶持自主創(chuàng)新的三個(gè)文件，并于2011年11月30日提交了第三份出價(jià)清單，將北京、天津、上海、江蘇和浙江五個(gè)省市納入了開(kāi)放范圍。這是我國(guó)啟動(dòng)GPA談判以來(lái)首次開(kāi)放地方政府采購(gòu)市場(chǎng)，也是我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際開(kāi)放的重大突破和進(jìn)展。

從2007年底我國(guó)提交第一份出價(jià)清單到2010年7月提交修改后的第二份出價(jià)清單再到2011年11月提交第三份出價(jià)清單，從第一次修改歷時(shí)近三年到第二次的修改僅僅為一年多時(shí)間再到WTO秘書(shū)處要求我國(guó)于2012年12月前提交第四份出價(jià)清單，可以看出，我國(guó)加入GPA的進(jìn)程正在迅速加快。此外，針對(duì)在第二份出價(jià)清單提出后，歐美所不滿意的沒(méi)有納入地方政府采購(gòu)和國(guó)有企業(yè)的政府采購(gòu)方面，此次出價(jià)也進(jìn)行了修改，明確將我國(guó)部分地方政府采購(gòu)納入出價(jià)清單，但是，國(guó)有企業(yè)政府采購(gòu)仍未被納入開(kāi)放范圍。

無(wú)論從談判的節(jié)奏還是談判的深度都可以看出，我國(guó)加入GPA的談判正進(jìn)入關(guān)鍵階段。從談判的時(shí)間來(lái)看，作為最大的政府采購(gòu)市場(chǎng)之一和政府采購(gòu)制度實(shí)施較短的國(guó)家，我國(guó)參與GPA談判的時(shí)間超出了GPA規(guī)定的談判時(shí)間。從要價(jià)的方式來(lái)看，以對(duì)方要價(jià)、我方出價(jià)為主，而我方甚少向?qū)Ψ揭獌r(jià)。從談判的過(guò)程來(lái)看，可以形象地稱之為“擠牙膏式”的談判，對(duì)方不斷要價(jià)，我方一一接招，逐漸擴(kuò)大開(kāi)放。

2011年12月15日，世貿(mào)組織政府采購(gòu)委員會(huì)召開(kāi)了部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，達(dá)成了《關(guān)于<政府采購(gòu)協(xié)議>第24條第7款談判成果的決定》，WTO政府采購(gòu)新一輪談判結(jié)束。新一輪談判在完善現(xiàn)有《政府采購(gòu)協(xié)議》、擴(kuò)大國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)、提高締約方建立公信政府、預(yù)防腐敗和便利公共資源的有效管理上具有重要意義。同時(shí)，各參加方也特別強(qiáng)調(diào)了政府采購(gòu)在各國(guó)（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要地位，以及政府采購(gòu)貿(mào)易對(duì)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展的重要作用。WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》本身的工作推進(jìn)也深刻地影響著我國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》的進(jìn)程和節(jié)奏，因此，我們也需要對(duì)其最新進(jìn)展及其背后原因進(jìn)行深入分析。

GPA談判除了市場(chǎng)開(kāi)放之外，法律調(diào)整是另一大重點(diǎn)內(nèi)容。按照要求，我國(guó)提交了國(guó)情報(bào)告，系統(tǒng)梳理了我國(guó)政府采購(gòu)法律體系和管理體制，并對(duì)GPA締約方的問(wèn)題進(jìn)行了答復(fù)。對(duì)于與GPA的一致性，GPA締約方主要提出以下問(wèn)題：我國(guó)《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法并存，應(yīng)當(dāng)合并；涉及政府采購(gòu)扶持自主創(chuàng)新的政策涉嫌歧視，應(yīng)當(dāng)撤銷；我國(guó)政府采購(gòu)的救濟(jì)機(jī)制缺乏獨(dú)立性；我國(guó)地方的政府采購(gòu)政策不夠透明；政府采購(gòu)法律對(duì)于國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的適用問(wèn)題等。目前，我國(guó)對(duì)于政府采購(gòu)扶持自主創(chuàng)新的政策已經(jīng)廢止，其他問(wèn)題仍然處于研究和談判之中。當(dāng)然，法律調(diào)整與市場(chǎng)開(kāi)放談判密切相關(guān)，不可分割，需要統(tǒng)籌考慮，協(xié)調(diào)一致。