雖然社會科學(xué)家普遍承認(rèn)非正式規(guī)則在塑造社會行為中的作用，但要理清非正式規(guī)則與正式規(guī)則之間的復(fù)雜關(guān)系并不容易。例如，非正式規(guī)則可以被用來推翻正式規(guī)則。一個明顯的例子是，歹徒們違背法律，建立自己的非正式規(guī)則以方便從事犯罪活動。

但是非正式規(guī)則也可以被用來支持補(bǔ)充正式規(guī)則。例如在美國富裕的城郊社區(qū)通常都有完善的居民規(guī)范以使社區(qū)保持最佳狀態(tài)。

中國人對非正式規(guī)則指導(dǎo)政治、社會和經(jīng)濟(jì)交易的盛行都不陌生。人們很容易想到對應(yīng)之前提到的各種情境的實例。中國有句俗語叫做 “上有政策下有對策”。當(dāng)上級政府試圖在較低層級執(zhí)行政策和法規(guī)時，地方政府單位會借助精心織就的關(guān)系網(wǎng)幫助彼此逃避檢查。

例如，一個省級小組預(yù)定前來考察采礦安全或計劃生育實施情況，市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府相關(guān)部門會結(jié)成同盟，互相預(yù)警，以便順利過關(guān)。然而，下一次，當(dāng)縣級機(jī)關(guān)下派檢查人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)會彼此協(xié)助以逃避縣級官員的檢查。

這一普遍現(xiàn)象根源于集中決策和分散執(zhí)行的體系所固有的制度性誘因。由中央一級統(tǒng)一制定的政策法規(guī)很可能與地方情況不相適應(yīng)，而處于官僚體制頂端的官員要掌控底層正在發(fā)生的一切，從本質(zhì)上來講是很難做到的。

近來的制度變革可能導(dǎo)致情況更加惡化。首先，由于中央政府將更多的資源和政策制定權(quán)收攏集中，地方官員面對更多來自上級的指令和規(guī)則。然而地方官員又不得不回應(yīng)他們轄區(qū)居民的需求，這些需求常常與上級的要求相沖突。

其次，由于地方官員是集中化人事管理體系的一部分，其仕途取決于上級的考核。最近的改革創(chuàng)造了更強(qiáng)的驅(qū)動因素，既有正面的也有負(fù)面的，促使地方官員服從上級指令。此外，根據(jù)新的連帶責(zé)任制度，一旦出現(xiàn)問題，不僅是直接責(zé)任人受到處罰，主管領(lǐng)導(dǎo)和直接上級也要受處分。這有可能進(jìn)一步鼓勵地方官員——相互配合向上級政府隱瞞問題；試圖與上級和其他機(jī)構(gòu)的同僚建立更牢固的個人關(guān)系以防不測。

然而，地方政府官員之間的共謀可能并非總是不正當(dāng)?shù)?。比如，如果上級制定的政策不適應(yīng)當(dāng)?shù)孛袂?，地方官員的確需要有調(diào)整政策、因地制宜的靈活性。但是在現(xiàn)實世界里，上級官員很難斷定哪個特定共謀是對社會有利的，哪個不是。

人們很難想像支配私人關(guān)系和官員間勾連的非正式規(guī)則會在一夜之間改變?？v觀中國歷史，非正式規(guī)則壓倒正式規(guī)則的問題一直根深蒂固。這部分是由于有限的管理能力難以維護(hù)一個高度集權(quán)化的國家。當(dāng)所有主要決策在原則上都在中央一級制定，往往交由皇帝御批時，這位高高在上的決策者只能依據(jù)抽象的道德原則來對一些他知之甚少的事務(wù)進(jìn)行決斷。

在當(dāng)代中國，即使可獲取的信息量遠(yuǎn)超過去，中央政府真正掌握地方動態(tài)的能力仍然有限。

要為非正式規(guī)則支持正式規(guī)則創(chuàng)造條件，自上而下的控制必須輔之以各種橫向手段，比如啟動地方民主問政及在公職人員中推廣職業(yè)規(guī)范。對公共事務(wù)進(jìn)行公開和負(fù)責(zé)任的媒體報道也是提高政府運(yùn)作透明度的一種方式。如果官員意識到，對他們實行履職問責(zé)制度時，透明化的專業(yè)方式取代了上級強(qiáng)加的專斷規(guī)則，他們發(fā)展非正式規(guī)則來推翻正式規(guī)則的可能性會降低。對普通民眾而言，如果他們相信正式規(guī)則公平合理，相對容易遵循，并且始終如一地得到執(zhí)行，他們或會發(fā)展非正式規(guī)則去支持正式規(guī)則。