張悅 詹浩勇

【摘 要】 中國(guó)政府債務(wù)與歐美經(jīng)濟(jì)體存在相同的規(guī)模問題，但在管理體制和國(guó)內(nèi)金融體制上則有很大不同，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算有較少的約束，政府融資平臺(tái)很不規(guī)范，中國(guó)政府承擔(dān)了較多的建設(shè)性項(xiàng)目融資，未來政府債務(wù)償債能力存在較大的壓力。中國(guó)要在政府債務(wù)和國(guó)有銀行之間建立有效的“防火墻”，避免政府債務(wù)問題演化為金融風(fēng)險(xiǎn)。要統(tǒng)籌考慮政府融資與國(guó)內(nèi)金融體系建設(shè)，明確融資主體與償債機(jī)制，建立有效的信息披露和評(píng)估體系。

【關(guān)鍵詞】 債務(wù)危機(jī)； 政府債務(wù)； 金融體系

一、緒言

2011年以來，歐美一些國(guó)家陸續(xù)爆發(fā)了主權(quán)債務(wù)危機(jī)，最嚴(yán)重的是美國(guó)債務(wù)突破上限，引起廣泛擔(dān)憂。雖然最終沒有帶來違約問題，但國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)因此備受各界關(guān)注。歐洲主權(quán)國(guó)家債務(wù)危機(jī)則不僅僅發(fā)生在外圍的希臘、葡萄牙、愛爾蘭等國(guó)，也包括西班牙等較為核心的國(guó)家。而日本國(guó)家債務(wù)余額也高達(dá)943萬億日元。此次爆發(fā)的主權(quán)債務(wù)危機(jī)，第一次對(duì)國(guó)家信用打上了問號(hào)，也給各國(guó)政府預(yù)算和債務(wù)管理帶來的新的挑戰(zhàn)。

受國(guó)際債務(wù)危機(jī)的影響，中國(guó)政府債務(wù)問題也引起了國(guó)際和國(guó)內(nèi)社會(huì)的關(guān)注。根據(jù)審計(jì)署2011年６月公布的審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.7萬億元。從債務(wù)規(guī)模看，如果按負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)全部轉(zhuǎn)化為政府償債責(zé)任計(jì)算，債務(wù)率為70.45％，低于100％的警戒線。從相關(guān)債務(wù)指標(biāo)看，中國(guó)包括中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)在內(nèi)的政府債務(wù)余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不到50％，低于發(fā)生債務(wù)危機(jī)的歐美國(guó)家。

二、中外債務(wù)問題的不同點(diǎn)

雖然按西方債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)公共債務(wù)問題尚未到十分嚴(yán)重的地步，但自從改革開放以來三十多年的時(shí)間里，政府債務(wù)從零到十多萬億元，這個(gè)速度也不可謂不快，雖然公眾容易把視點(diǎn)集中于債務(wù)規(guī)模上，但我們更應(yīng)關(guān)注中國(guó)與歐美國(guó)家在債務(wù)形成環(huán)境和機(jī)制上的不同之處：

1.形成原因和經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景不同。歐洲國(guó)家債務(wù)主要源于公民高福利和相對(duì)滯后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。美國(guó)則與其龐大的軍費(fèi)開支、反恐怖戰(zhàn)爭(zhēng)和全球爭(zhēng)霸戰(zhàn)略有關(guān)。其債務(wù)形成于二戰(zhàn)后七十多年的經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展過程中，債務(wù)規(guī)模和歷次政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策“反危機(jī)”有一定關(guān)聯(lián)。而中國(guó)政府債務(wù)增加則是在改革開放以來三十多年的時(shí)間內(nèi)發(fā)生的，相比之下，公民福利體制尚未建立，而政府“反危機(jī)”政策僅與1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)有關(guān)，目前的高水平政府債務(wù)已經(jīng)限制了整個(gè)社會(huì)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)的能力。

2.債務(wù)約束體制不同。歐美國(guó)家預(yù)算體制較為健全，議會(huì)對(duì)政府預(yù)算擁有較強(qiáng)的約束力。而我國(guó)公共財(cái)政體制尚未建立，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算的約束較弱，預(yù)算的法制性差，客觀上限制了對(duì)政府債務(wù)規(guī)模的控制和資金使用的合理性。當(dāng)前以政府為主導(dǎo)的資源分配體制的存在，使得政府的財(cái)政支出已逐漸偏離與民生相關(guān)的福利，如醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、失業(yè)等方面。

3.國(guó)家內(nèi)部區(qū)域發(fā)展差異程度不同。和歐美國(guó)家不同的是，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，政策難以“一刀切”。我國(guó)是個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差很大，各地區(qū)債務(wù)規(guī)模是否合理難以采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)衡量，根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的報(bào)告，2010年底，有78個(gè)市級(jí)政府和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還債務(wù)的責(zé)任，債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%；有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過20%；有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過了10%。

4.政府融資體制有很大差異。歐美國(guó)家金融體系較為發(fā)達(dá)，政府融資與金融市場(chǎng)有較好的接軌。但我國(guó)地方政府融資管理較為混亂，潛在風(fēng)險(xiǎn)很大。由于體制上限制了地方政府以獨(dú)立身份發(fā)行債券，各地方政府一般通過各種融資平臺(tái)借債。根據(jù)審計(jì)署的報(bào)告，2010年底，各種融資平臺(tái)有6 576家。融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49 710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%，有358家融資平臺(tái)公司通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1 059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺(tái)公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。部分融資平臺(tái)公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱，有26.37%共計(jì)1 734家融資平臺(tái)公司出現(xiàn)虧損。政府債務(wù)的不規(guī)范運(yùn)作不僅影響債務(wù)償還，而且容易引起債務(wù)糾紛，影響政府公信力，放大了金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、中國(guó)公共債務(wù)問題的復(fù)雜性

中國(guó)作為發(fā)展中的大國(guó)，債務(wù)問題與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，受國(guó)內(nèi)財(cái)政預(yù)算管理體制和金融市場(chǎng)的限制，表現(xiàn)出鮮明的“發(fā)展中”經(jīng)濟(jì)體和“轉(zhuǎn)型”經(jīng)濟(jì)體的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：

1.公共財(cái)政改革還不到位。目前我國(guó)公共財(cái)政改革仍處于初級(jí)階段，財(cái)政體制還面臨較艱巨的轉(zhuǎn)型任務(wù)，各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的現(xiàn)象還比較突出，中國(guó)社會(huì)老齡化加劇，社會(huì)養(yǎng)老保障基金面臨較大的資金缺口，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)保持目前的增長(zhǎng)速度面臨一定壓力，這些因素都會(huì)對(duì)未來財(cái)政的償還能力構(gòu)成挑戰(zhàn)。

2.財(cái)政預(yù)算管理尚不夠健全。主要表現(xiàn)在：財(cái)政預(yù)算的透明度不高，預(yù)算的制定缺乏社會(huì)各階層的共同參與與關(guān)注，缺乏社會(huì)成員對(duì)財(cái)政支出“合理性”的討論，財(cái)政預(yù)算不夠細(xì)化，過于籠統(tǒng)。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督不夠有力。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)政收入來源不夠穩(wěn)定，結(jié)構(gòu)單一，存在較強(qiáng)的預(yù)算超支沖動(dòng)。國(guó)家預(yù)算管理立法僅有《預(yù)算法》，大部分財(cái)政活動(dòng)未納入法制化、規(guī)范化管理軌道。

3.國(guó)有控股銀行與地方債務(wù)之間還未建立有效的風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”。由于經(jīng)濟(jì)粗放型的增長(zhǎng)方式，地方政府片面追求GDP增長(zhǎng)的動(dòng)力很容易轉(zhuǎn)化成為國(guó)有控股銀行放貸的壓力，在銀行流動(dòng)性充裕的情況下，銀行也樂于將資金投放于有政府背景的項(xiàng)目。使地方政府借助于銀行系統(tǒng)，借債投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者生產(chǎn)型項(xiàng)目，當(dāng)?shù)胤秸慕鑲?guī)模超出了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平或償還能力，極易引發(fā)償債危機(jī)，誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

四、債務(wù)控制的核心在于加強(qiáng)預(yù)算管理

中國(guó)政府債務(wù)與歐美國(guó)家不同的是，由于市場(chǎng)機(jī)制不夠完善，中國(guó)各級(jí)政府承擔(dān)了較多的建設(shè)性項(xiàng)目，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展仍處于轉(zhuǎn)型和體制不斷變革之中，人均收入和西方國(guó)家相比仍有較大的提高余地，這就決定了中國(guó)的公共債務(wù)管理需要有不同的解決思路。預(yù)防債務(wù)危機(jī)，不僅僅在于如何控制債務(wù)規(guī)模，更重要的是要建立有效的債務(wù)管理框架。對(duì)中國(guó)而言，控制債務(wù)規(guī)模的核心是建立公共財(cái)政制度框架，加強(qiáng)預(yù)算控制，提高財(cái)政資金使用效益。把債務(wù)規(guī)模管理和完善預(yù)算控制相結(jié)合，從根本上遏制政府債務(wù)規(guī)模失控的問題。

建立公共財(cái)政制度框架，首先要建立與完善國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即人大對(duì)公共預(yù)算的審查與批準(zhǔn)機(jī)制，把全部政府收支納入人大全面預(yù)算監(jiān)督、審查和修正工作中，提高人大預(yù)算監(jiān)督、審查和修正能力。人大應(yīng)擁有預(yù)算修正權(quán)，各部門應(yīng)根據(jù)人大代表的意見修改預(yù)算，而不是各部門自行制定預(yù)算后由人大代表表決通過。人大代表不僅在人大開會(huì)期間討論預(yù)算，在人大閉會(huì)期間，也應(yīng)擁有討論預(yù)算的權(quán)力，預(yù)算編制應(yīng)該提前發(fā)給人大代表以供討論。

五、改善我國(guó)政府債務(wù)管理的政策建議

在當(dāng)前預(yù)算管理體制較不健全的情況下，漸近地推進(jìn)相應(yīng)的改革措施，提高債務(wù)管理水平仍然是有必要的：

1.要統(tǒng)籌考慮政府融資和金融體系建設(shè)。與西方國(guó)家不同，我國(guó)的金融市場(chǎng)建設(shè)起步晚，市場(chǎng)機(jī)制不夠完善。今后，應(yīng)借鑒西方國(guó)家的做法，逐步把政府融資平臺(tái)納入統(tǒng)一的金融體系中，取消各種不規(guī)范的融資平臺(tái)，形成健康的償債機(jī)制，在政府債務(wù)與銀行之間建立起“防火墻”。

2.要嚴(yán)格區(qū)分建設(shè)性項(xiàng)目和非建設(shè)性項(xiàng)目。要把政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和城市改造項(xiàng)目逐步從政府債務(wù)中剝離出來。以企業(yè)法人的形式獨(dú)立發(fā)債，通過建設(shè)項(xiàng)目的收益償還債務(wù)。發(fā)債人應(yīng)按金融市場(chǎng)要求對(duì)項(xiàng)目履行完善的信息披露義務(wù)，發(fā)債能否成功取決于項(xiàng)目收益和市場(chǎng)資金情況，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的篩選作用。對(duì)于非建設(shè)性項(xiàng)目要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入情況合理確定借債規(guī)模，明確償債安排。

3.建立有效的信息披露和評(píng)估機(jī)制。目前，地方政府債務(wù)的信息披露還無正?；那溃@對(duì)控制公共債務(wù)規(guī)模是極其不利的。除了國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的報(bào)告外，國(guó)家應(yīng)要求各省、市政府履行信息披露的義務(wù)，對(duì)借債規(guī)模、期限、結(jié)構(gòu)、用途、償債安排、償債能力做出全面說明，以提高政府債務(wù)的透明度，也有利于形成良好的社會(huì)信用意識(shí)。

4.要加強(qiáng)立法建設(shè)，使公共債務(wù)規(guī)模和預(yù)算管理納入法制化的軌道，在立法上，要規(guī)范地方政府的借債、擔(dān)保行為和程序，限制地方政府“打白條”現(xiàn)象，避免債務(wù)規(guī)模失控。在預(yù)算管理上，要細(xì)化預(yù)算的編制，建立法制化、有序的公共債務(wù)償還機(jī)制。

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