任進(jìn)

法治政府是按照法治原則運作的政府。職權(quán)法定是法治政府的最基本要求，它決定著法治政府應(yīng)當(dāng)依法實施行政管理，沒有法定依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得作出影響相對人合法權(quán)益或增加相對人義務(wù)的決定。職權(quán)法定原則貫穿于依法行政進(jìn)程的始終，適用于行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的一切行政活動。

所謂法治政府，就是行政主體自覺運用體現(xiàn)人民根本利益和社會發(fā)展要求的法律，按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會事務(wù)，實現(xiàn)政府的組織、職權(quán)、行為、程序和責(zé)任的法定化。法治政府，就是按照法治原則運作的政府，是推進(jìn)依法行政要實現(xiàn)的目標(biāo)。法治政府的最基本特征，就是政府把自身的權(quán)力自覺地限制在法律的范圍內(nèi)，嚴(yán)格依法辦事，防止權(quán)力濫用。法治政府集效能政府、責(zé)任政府、廉潔政府、有限政府、服務(wù)政府于一身，它不僅要求政府體現(xiàn)公平、正義、誠信，在行使行政權(quán)力過程中受憲法、法律、法規(guī)的約束而不任意擴(kuò)張，而且要求政府在公共利益需要時，積極履行法定職責(zé)，確保依法辦成事、辦好事。

《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》將合法行政作為對行政機(jī)關(guān)依法行政的第一項基本要求，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)實施行政管理，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行；沒有法定依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得作出影響相對人合法權(quán)益或增加相對人義務(wù)的決定。同時，堅持依法行政與提高行政效率的統(tǒng)一，做到既嚴(yán)格依法辦事，又積極履行職責(zé)。也就是說，行政主體不論是作出影響相對人合法權(quán)益或增加相對人義務(wù)的行政行為，還是積極履行職責(zé)，都必須遵循職權(quán)法定的要求。

職權(quán)法定是政府行使職權(quán)的基本原則

在憲法和行政法意義上，職權(quán)法定通常是指任何行政權(quán)的來源與行使都必須具有明確的法律依據(jù)，否則便越權(quán)無效。具體來說，首先，行政權(quán)的取得和存在必須有法律依據(jù)，即行政主體的行政職權(quán)必須由法律直接設(shè)定或依法授予。其次，行政主體必須在法律規(guī)定的實體及程序范圍內(nèi)行使職權(quán)，不能濫用或超越職權(quán)。

按照職權(quán)法定原則，行政主體行使職權(quán)的行為自始至終須有法律依據(jù)，沒有法律授權(quán)均不可為。行政行為的依據(jù)，主要是現(xiàn)行憲法的有關(guān)規(guī)定、法律、法規(guī)和規(guī)章，既包括政府部門執(zhí)行的部門法律規(guī)范，也包括《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等規(guī)范政府及政府部門共同行政行為的綜合法律規(guī)范；既包括以政府本部門為主實施的法律規(guī)范，也包括協(xié)助、配合其他部門實施的法律規(guī)范。國務(wù)院和省級地方政府有關(guān)職能調(diào)整的“三定規(guī)定”，也是依據(jù)之一?！缎姓幜P法》、《行政許可法》和《行政強(qiáng)制法》也都規(guī)定了“法定原則”，行政主體作出處罰、許可等行為都應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行。作為法治政府，各級政府的組織由憲法和組織法規(guī)定；行政職權(quán)由行政機(jī)關(guān)在其法定范圍內(nèi)行使，非行政機(jī)關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)的合法委托，不得行使行政職權(quán)。

法治政府，要求權(quán)責(zé)統(tǒng)一，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的同時，要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。各項法律法規(guī)一旦公布實施，就必須得到有效貫徹執(zhí)行，做到令行禁止，彰顯制度的執(zhí)行力和公信力。對不當(dāng)行使權(quán)力、超越或濫用權(quán)力的行為，必須依法追究行政機(jī)關(guān)和有關(guān)人員的責(zé)任；對法律賦予的職責(zé)不作為、不盡職或失職、瀆職，也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

作為法治政府，不僅要求行政權(quán)力的取得和運用符合法律規(guī)定，同時要求行政權(quán)力的行使和實施符合法定程序，堅持信息公開，保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

另外，法律對行政機(jī)關(guān)授權(quán)時，一般都給予行政機(jī)關(guān)必要的行政自由裁量權(quán)，即可以選擇行使權(quán)力的方式，或在某一個幅度范圍內(nèi)決定行政后果。但行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)不能濫用，應(yīng)該符合法律授權(quán)的目的。

職權(quán)法定是法治政府的基本要求

管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)和社會事務(wù)，是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府只能行使法律賦予的權(quán)力，所有行政行為都要于法有據(jù)。這主要是由行政權(quán)的性質(zhì)、行政主體的法律地位以及人民民主的國家性質(zhì)所決定的。

行政主體的職權(quán)，具有雙重性質(zhì)。一方面，行政主體的行政權(quán)，在維護(hù)社會秩序，增進(jìn)公共利益，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益上，具有積極能動的作用；另一方面，行政權(quán)是對社會和行政相對人的一種支配力量，可能會對社會產(chǎn)生消極作用，甚至危害行政相對人的合法權(quán)利。因此，要對行政權(quán)作必要的監(jiān)督制約，而職權(quán)法定正體現(xiàn)了這一點。

國家行政的本質(zhì)特征，不是以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為標(biāo)準(zhǔn)，而是以執(zhí)行法律法規(guī)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步為己任；行政行為受國家強(qiáng)制力的保證，行政相對人必須服從行政機(jī)關(guān)的單方意志。國家行政的這些特點，使行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員在行使職權(quán)的過程中，存在擴(kuò)大或濫用職權(quán)的內(nèi)在動力和對行政相對人的權(quán)益造成某種損害的可能性，故而法律必須對行政權(quán)予以嚴(yán)格的規(guī)范和必要的監(jiān)督制約。

從行政主體的法律地位上講，不論是國家行政機(jī)關(guān)，還是其他行使行政職權(quán)的社會組織，其職權(quán)都是由法律確定的。行政機(jī)關(guān)在法律上是國家機(jī)構(gòu)的組成部分，體現(xiàn)國家意志。從這個意義上說，國家行政機(jī)關(guān)不同于獨立的私法人，因此行政權(quán)力與公民、法人或其他組織的權(quán)利不同：行政機(jī)關(guān)只能為法律允許的事，公民、法人或其他組織可以為法律不禁止的事。換言之，凡法律沒有禁止的，相對人皆可為之；凡法律沒有授予的，行政主體不得為之；法律禁止的當(dāng)然更不得為之，否則就是超越職權(quán)。如果行政主體也像公民、法人或其他組織一樣，可以為法律不禁止的事，就混淆了公權(quán)力與私權(quán)利的邊界。

職權(quán)法定原則體現(xiàn)了歷史發(fā)展的必然。從近代資產(chǎn)階級革命開始，人民主權(quán)和法律至上等學(xué)說，肯定了行政權(quán)的所有者是人民，政府只是權(quán)力的行使者。我國憲法確認(rèn)國家的一切權(quán)力屬于人民，國家行政機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。依法行政體現(xiàn)了憲法的本質(zhì)要求，行政權(quán)不是行政主體本身固有的，而是經(jīng)法律或權(quán)力機(jī)關(guān)授予的，行政權(quán)的來源要有法律的明文依據(jù)，政府及其部門自己不能給自己授權(quán)，行政行為不得違反法律。

進(jìn)一步推動職權(quán)法定原則的貫徹落實

職權(quán)法定原則是法治政府的最基本要求，貫穿于依法行政進(jìn)程的始終，適用于行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的一切行政活動。貫徹這一基本準(zhǔn)則，要注意研究解決以下問題。

加強(qiáng)職權(quán)法定理念的教育，正確把握職權(quán)法定的本質(zhì)。只有強(qiáng)化對公務(wù)員職權(quán)法定理念的教育，并使這種理念轉(zhuǎn)化為依法行政的實踐，才能不斷提高法治政府建設(shè)能力。要讓廣大公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)識到，政府權(quán)力的運行規(guī)則并非“法無禁止即可為”，而是“法無授權(quán)不可為”。職權(quán)法定的本質(zhì)是各級政府及其部門行使的權(quán)力都來源于法律法規(guī)的明文規(guī)定，行政行為只能在法定范圍之內(nèi)，依照法律規(guī)定實施。

堅持依法全面履行政府職能。我國憲法和相關(guān)組織法概括規(guī)定了各級人民政府的廣泛職權(quán)，各級行政機(jī)關(guān)要全面履行政府職能。但市場經(jīng)濟(jì)條件下政府全面履行職能，無論是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管，還是社會管理和公共服務(wù)，都必須依法進(jìn)行；特別是在涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的情況下，行政主體即使是從事公益事業(yè)、提供社會福利亦必須于法有據(jù)，堅持依法辦事。

妥善處理職權(quán)法定與行政改革創(chuàng)新的關(guān)系。妥善處理職權(quán)法定與改革創(chuàng)新的關(guān)系，一方面，要堅持法定原則，不能突破憲法和法律的規(guī)定去搞改革，另一方面，又要大力推進(jìn)改革并先行試點，不能以不完善的制度抵制改革。那種認(rèn)為“法無授權(quán)即禁止”是“畫地為牢”，會禁錮政府的開放思想與創(chuàng)造精神，從而影響地方發(fā)展的觀點，是不可取的。按照《實施綱要》的要求，要把推進(jìn)依法行政與深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能有機(jī)結(jié)合起來，堅持開拓創(chuàng)新與循序漸進(jìn)的統(tǒng)一，既要體現(xiàn)改革創(chuàng)新的精神，又要有計劃、有步驟地推進(jìn)法治政府建設(shè)。

正確看待消極行政與積極行政的有機(jī)統(tǒng)一。法治政府在我國是一種積極保障（有效行政）與消極防范（防止濫用行政權(quán)力）的有機(jī)結(jié)合。我國正處于從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時期，要充分發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用，凡是相對人能夠自主解決的，市場競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)通過自律能夠解決的事項，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)通過行政管理去解決。同時，行政機(jī)關(guān)在立法僅有原則規(guī)定的情況下，為全面履行政府職能，按照積極行政的要求，可以采取必要的措施，但也必須符合法的精神、價值，體現(xiàn)公平正義，特別是不能突破法律底線，為求得一時一事的解決而引發(fā)新的攀比和新的矛盾，損害法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

規(guī)范行政執(zhí)法行為和程序。職權(quán)法定原則最終要落實到執(zhí)法的行為和程序上。要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法主體，界定執(zhí)法權(quán)限，減少執(zhí)法層級，整合執(zhí)法資源。政府不僅要按照法定權(quán)限辦事，還要按照法定程序辦事。各級政府及公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，都要樹立程序意識，嚴(yán)格按程序辦事。

依法界定和規(guī)范政府職能權(quán)限。堅持職權(quán)法定原則，給政府職能權(quán)限的界定和規(guī)范提出了更高要求。行政機(jī)關(guān)在履行職能過程中，要實行政企分開、政事分開，政府公共管理職能與政府履行出資人職能分開，進(jìn)一步減少行政審批。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的方式，切實把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能。

（作者為國家行政學(xué)院法學(xué)部教授）