蘇林

在我國加速城市化和工業(yè)化的背景下，全國各地自發(fā)開展了一系列土地流轉的創(chuàng)新實踐，其目的都是為了克服家庭分散經營所引發(fā)的生產低效率問題。黨的十七屆三中全會再一次明確了農村土地流轉在增加農民收入和提高農業(yè)現(xiàn)代化水平中的重要作用，可以說，作為加快推進現(xiàn)代農業(yè)建設，提高農業(yè)綜合效益的一項改革措施，土地承包經營權流轉必將對我國農村經濟社會發(fā)展起到重要的推動作用。銀川市作為寧夏回族自治區(qū)的首府，其擁有優(yōu)良的農業(yè)條件，土地流轉實踐也不斷進行，但與全國發(fā)達地區(qū)相比，總體仍處于較低層次，并且受一系列因素的制約而使其無法進一步規(guī)?；馗咝Я鬓D。

一、銀川市農村土地流轉現(xiàn)狀

從土地流轉總量上看，截止到2008年3月底，銀川市的農村土地承包經營權流轉面積達到了90348.6畝，涉及農戶16650戶，分別占全市總承包農戶和總承包地面積的14.1%和7.7%，土地流轉率高于全區(qū)當年平均水平1.8個百分點。

從土地流轉形式來看，銀川市已由過去以轉讓和互換為主逐漸轉變?yōu)檗D包、轉讓、出租、互換、委托經營、入股等多種形式并存的格局。其中，全市以轉包形式進行土地流轉的總面積有10148.71畝，占流轉總面積的11.2%，涉及農戶1126戶，占流轉總農戶的6.8%；以轉讓形式流轉土地12516.07畝，占流轉總面積的13.7%，涉及農戶2437戶，占流轉總農戶的14.6%；以出租形式流轉土地55525.59畝，較2007年同期增加32446.59畝，增長140.5%，占到了流轉總面積的61.5%，涉及農戶10497戶，占流轉總農戶的63.1%；以互換形式流轉土地總面積8174.44畝，較上年增加7731畝，增長近18倍，占流轉總面積的9%，涉及農戶1809戶，較上年增長16倍，占到了流轉總農戶的10.9%； 以委托經營形式流轉的土地只占流轉總面積的不足5%，而以土地承包經營權作為股權，自愿聯(lián)合從事農業(yè)生產經營的入股流轉方式，在銀川市尚處于探索階段。

二、銀川市農村土地流轉的主要特點

（一）流轉進程趨于加快

銀川市的農村土地流轉始于上世紀90年代中后期，但農村稅費改革以前，土地流轉率較低，1998年全市流轉耕地面積僅占全部耕地面積的0.1%。近年來，隨著農業(yè)產業(yè)結構的調整和勞務經濟的發(fā)展，全市土地流轉面積從2006年以前的0.89萬畝增長到了2007年的4.2萬畝，而2008年全年又新增4.8萬畝，這占到了全市土地流轉總面積的54%。據統(tǒng)計，到2007年底，全市農村土地承包經營權流轉面積和涉及的農戶數分別比1998年增長了187倍和271倍。

（二）經營主體趨于多元化

隨著農村土地流轉進程的不斷加快，各地積極引導各類經濟組織和個人共同參與農村土地流轉，使一大批龍頭企業(yè)、經營大戶、農民專業(yè)合作社等經營主體脫穎而出，逐漸成為農村土地流轉的參與主體和農業(yè)產業(yè)化經營的主力軍。他們出于土地集約化經營的需要，一般土地需求規(guī)模較大，期限較長，價格較高，且大多簽訂了比較規(guī)范的流轉合同。其中最具代表性的有永寧縣勝利鄉(xiāng)農友果蔬合作社、小人果業(yè)有限責任公司、永寧縣宏偉花卉果蔬種植合作社、興慶區(qū)塔橋順民蔬菜花卉合作社以及興慶區(qū)瑞豐土地信用社等。

（三）流轉趨于組織化、規(guī)?；?/p>

隨著農業(yè)產業(yè)結構調整力度的不斷加大，特別是自2007年寧夏大力發(fā)展設施農業(yè)以來，銀川市農村土地流轉逐步由以農戶自發(fā)流轉為主向組織化、規(guī)?；?、有序化方向轉變，尤其是在經濟較發(fā)達、產業(yè)特色和優(yōu)勢突出、農業(yè)經營比較效益高的地區(qū)表現(xiàn)更為突出。

（四）流轉用途趨于多元化

隨著現(xiàn)代都市農業(yè)格局的形成，銀川市農村土地流轉用途由以往的以設施蔬菜和養(yǎng)殖園區(qū)為主逐漸向觀光農業(yè)、旅游業(yè)和花卉種植業(yè)方向發(fā)展。截止到2008年底，用于發(fā)展設施農業(yè)的流轉土地占到了全市流轉總面積的46.6%，糧食生產用地占流轉總面積的27.1%，養(yǎng)殖用地占流轉總面積的7.5%，花卉種植和發(fā)展農家樂用地占到了流轉總面積的11.9%。

（五）流轉取向趨于市場化

由于土地效益明顯提高，土地流轉的動機由“甩包袱”轉為增加收入，無償或只象征性地收取一定收益的流轉行為已逐步消失，流轉雙方以市場為導向，根據土地供求狀況、地理條件和所經營產業(yè)的經濟效益，協(xié)商確定土地流轉價格，實現(xiàn)了土地等農業(yè)生產要素的優(yōu)化配置。

三、銀川市農村土地經營權流轉中存在的問題及制約因素

（一）銀川市農村土地經營權流轉中存在的問題

1.流轉層次低，規(guī)?；洜I程度不高。到2008年底，全市農村流轉土地面積50—200畝的規(guī)模經營戶有267戶，500—1000畝的有2戶，1000畝以上的有5戶。與全國發(fā)達地區(qū)相比，銀川市的土地流轉規(guī)模仍然較小，土地集中度也不高。同時，農業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作經濟組織、專業(yè)大戶等農業(yè)強勢型經營主體參與不夠，農村土地市場化流轉的有效機制尚未形成。

2.流轉行為尚不規(guī)范，土地承包隱患較多。銀川市農戶對土地流轉的隨意性和不穩(wěn)定性較為明顯，穩(wěn)定的流轉關系難以建立。2004年以前，土地流轉多數不簽訂合同，在一般農戶之間以口頭約定居多，即使有合同，也不夠規(guī)范和完善，尤其是外出務工從事非農經營而不愿放棄土地的農戶，一般會以口頭協(xié)儀來讓親戚朋友代耕，且期限不確定，因此容易引發(fā)矛盾和糾紛。

3. 地區(qū)之間發(fā)展不平衡。近年來，銀川市土地流轉地域擴張比較明顯，由城郊地區(qū)向全市全面擴展，但由于社會經濟條件、農業(yè)產業(yè)特色以及農民文化素質等的差異，地區(qū)之間的土地流轉發(fā)展程度有較大差異。到2008年6月底，從流轉土地面積占耕地面積的比例看，全市最高的是金鳳區(qū)，比例達11.7%；最低的是靈武市，比例僅為2.7%。

（二）制約銀川市土地流轉規(guī)范、高效發(fā)展的主要因素

1.傳統(tǒng)思想觀念的束縛。當前，銀川許多農民仍固守著土地是命根子的理念，認為只要牢牢守住土地，生活就能有保障，寧愿粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉出去。尤其是國家徹底取消農業(yè)稅，實行多項農業(yè)補貼政策后，擁有土地可以獲得更多收益的利益驅動使得農民的惜土意識進一步增強，已轉出的土地也逐漸開始被收回。同時，農業(yè)的弱質產業(yè)特性和農民的弱勢群體特性使得“小富則安”的思想仍然固化在農民的頭腦中，這也導致了其投資興業(yè)怕?lián)L險，務工經商怕丟地權，滿足于守著兩畝三分地安份經營的現(xiàn)狀。再者，有些農民對土地流轉政策還心存疑慮和誤解，比如，有的農民認為集體組織會利用土地流轉上收承包地，進而對承包地做重新調整；也有的擔心土地流轉出去后，萬一政策有變，他們將失去對土地的控制權、承包權和收益權，從而導致其未來生活的無所依靠。

2.土地經營比較效益低。一方面，農業(yè)較之其他產業(yè)，生產條件較差、基礎設施落后，是一個投資回報周期長、見效慢、受氣候影響大的弱質產業(yè)。另一方面，近些年我國農資價格不斷上漲，農產品價格波動較大，加之銀川市農業(yè)結構調整滯后，缺乏效益明顯、可持續(xù)性強的特色產業(yè)的有力支撐，導致農業(yè)經營比較效益低下，造成了農業(yè)增產和農民增收空間的愈發(fā)狹窄。對此，銀川的大多數農民都無力從事土地規(guī)模經營，其他經營主體也不愿投資農業(yè)，土地流轉也因此陷于停滯，尤其是在產業(yè)特色不突出的地區(qū)，農村土地流轉的需求就更加不足。

3.土地流轉市場體系不健全。目前，我國許多地區(qū)都出臺了一系列促進農村土地流轉的政策，但是有效的農地流轉體系仍然沒能建立起來，可以說，銀川市仍然缺少一個自下而上、網絡狀、多功能的土地流轉服務體系。一是中介組織匱乏。目前，銀川市規(guī)?；耐恋亓鬓D大都是集體經濟組織代行中介職能。不可否認的是，集體經濟組織代行中介服務職能便于交易操作，但這種集體經濟組織既當裁判員又當運動員的情形不可避免地會干涉其他市場主體的權益，從而失去中介服務組織應有的效率和媒介功能。二是交易市場欠缺。無論是有形市場還是無形市場在銀川市都沒有形成規(guī)模，土地流轉也沒有穩(wěn)定的交易渠道和交易場所，信息輻射面狹小，農村土地流轉基本上是在一種不對稱的情況中運行的，造成了“有買找不到賣主，有賣找不到買主”的尷尬局面，影響了土地流轉的速度，規(guī)模和效益。三是土地流轉機制不健全。目前，銀川還沒有建立起有效的農地市場化流轉機制和相應的市場規(guī)則，流轉價格也缺乏規(guī)范，絕大多數地區(qū)尚未開展土地的評估定級工作，而用于指導土地流轉的可操作性強的政策、法規(guī)也非常欠缺，這些都制約了農村土地的順利流轉。

4.政府管理能力不足。面對政策性強、工作量大、任務繁重的農村土地流轉工作，尤其是指導流轉合同簽訂、流轉土地的登記，以及日漸增多的流轉糾紛的調處等，及時的指導、服務和規(guī)范的管理便成為農村土地健康流轉的重要保證，這就要求農村土地流轉管理工作者必須具備較高的專業(yè)素質和政策水平。然而，2006年寧夏回族自治區(qū)實施基層農機推廣體系改革時，按照《國務院關于深化改革加強基層農業(yè)技術推廣體系建設的意見》和《寧夏回族自治區(qū)當為人民政府關于加快基層農業(yè)科技服務體系改革與建設的意見》要求，將基層農經部門從農技推廣體系分離，納入政府職責。但在實際操作中，各地只是簡單地履行了分離的程序，卻沒有采取有效措施予以“納入”，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村土地承包管理部門多數已經不存在，人員大量流失，經費難以落實，一些地方已處于“線斷、網破、人散”的邊緣，與其承擔的工作職能極不匹配，指導、服務和管理難以跟上，因此，這極大地降低了政府在土地流轉過程中的管理能力。

5.農村土地的社會保障功能尚未改變。長期以來，由于我國農村社會保障體系建設滯后，作為農民最重要的生產資料和生活資料，土地便成為了一種綜合性的保障載體，承擔了農民基本生活保障、就業(yè)風險保障、養(yǎng)老傷病保險、生活福利等本不應由其承擔的社會保障功能。而在土地的這些功能還沒有可靠的、合適的替代品出現(xiàn)之前，即土地還原其本身所具有的資源功能之前，農民是很難消除顧慮、心甘情愿地將土地流轉出去的。

6.農村剩余勞動力轉移就業(yè)不穩(wěn)定。首先，銀川市及周邊市縣的工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農村剩余勞動力的能力有限，很難滿足所有進城農民的務工需求。其次，在當前城鄉(xiāng)二元結構的約束下，農村剩余勞動力很難在農村和城市之間自由遷移，不僅戶籍制度給其帶來了身份上的無法承認，而且城鄉(xiāng)社保的差別也讓其無法享受與城市居民平等的待遇。最后，受自身文化素質的制約，轉出土地的農民也難以在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)崗位和收入。

7.政策扶持措施不到位。從銀川市農村土地流轉的現(xiàn)狀看，缺乏對種養(yǎng)大戶規(guī)模經營的有效扶持鼓勵、信貸支持，缺乏土地使用權貸款抵押、土地流轉收益保護等方面的優(yōu)惠政策，這也在一定程度上制約了銀川市土地流轉的進一步發(fā)展。

四、加快推進農村土地經營權流轉的對策建議

（一）健全和完善政府的服務和監(jiān)管職能

1.推進土地流轉確權登記和認證工作。在我國一二輪土地承包中，由于大部分地區(qū)采取了按照土地等級進行分包的辦法，實際丈量的土地面積可能與農民持有的承包證上的土地面積不符。因此，在當前的土地流轉中，銀川市政府應推進對土地承包經營的確權登記和認證工作，防止出現(xiàn)撕扯不清、賬冊不符、少登漏登等問題。

2.建立土地流轉的監(jiān)察機制。市政府首先應通過建立農地流轉監(jiān)察機制，防止一些公司和企業(yè)搞掠奪式經營，并確保經營者不斷培肥地力，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。其次，相關土地流轉管理部門應通過定期的監(jiān)督檢查，確保農民的土地流轉收益及時到位，并根據經濟社會發(fā)展的實際，監(jiān)督土地流轉價格，防止企業(yè)惡意壓低農地流轉價格，損害農戶利益。再者，市政府應督促合同簽訂雙方及時履行各自職責，保證項目建設的有序開展，以及農村生產設施的規(guī)范管理和及時維修。

（二）建立健全農村土地流轉市場體系

1.大力培育和發(fā)展各種類型的土地流轉中介組織。為此，銀川市政府首先應規(guī)范土地中介組織成立的程序和章程，并明確其權責。同時，應重點培育發(fā)展土地信用合作社、土地銀行、土地服務合作社等中介組織。再者，應積極推廣“合作社+支部”的模式，建立土地合作組織與村集體間的合作關系，確保土地能夠順利集中，并有人去經營。最后，應積極扶持和培育土地評估機構，對于暫時沒有條件的地區(qū)，則可委托懂地產評估的中介組織介入服務，保證土地價值評估的可靠性。

2.積極培育和建設農村土地流轉市場。一方面，市政府應在條件比較好的地區(qū)規(guī)劃建設農村土地流轉市場，積極搭建穩(wěn)定的交易平臺，打造優(yōu)良的土地流轉有形市場。另一方面，應加強信息數據庫的建設，在市和縣（區(qū)）設立農村土地流轉信息庫，通過建立土地流轉指導服務系統(tǒng)，開展好供求登記、信息發(fā)布、政策咨詢、產權登記、合同管理、代理交易、跟蹤服務、糾紛調解等服務工作，實現(xiàn)土地供求雙方的有效對接，降低交易成本，確保土地流轉交易中的公開、公平、公正。

（三）制定優(yōu)惠政策，鼓勵農村土地規(guī)?；鬓D

1.設立土地流轉扶持基金，鼓勵農地規(guī)?；洜I。市政府應籌集專項經費，給予農業(yè)規(guī)模經營主體資金貼息扶持或稅收減免優(yōu)惠，尤其對于優(yōu)勢特色產業(yè)、農產品加工企業(yè)和種植大戶，應加大培育和扶持力度，在項目建設、銀行貸款等方面予以政策傾斜，扶持他們發(fā)展規(guī)模經營，提高經營效益。

2.創(chuàng)造有利于土地流轉的政策環(huán)境。第一，對于全部轉出土地的農戶，市政府可通過小額貸款、技能培訓、公益崗位等多種方式給予幫扶，鼓勵其進城務工或發(fā)展農村二、三產業(yè)；第二，通過對土地流轉產生的土地租金實行免稅政策，達到增加農民收入，鼓勵農地流轉的目的；第三，金融部門應放寬貸款條件，在確保農民不喪失土地的前提下，積極探索以一定期限的土地使用權作為抵押，或以小額貸款公司擔保的地上物作為抵押的貸款融資方式，解決農業(yè)規(guī)模經營融資難的問題，推動土地流轉；第四，在一定時期內，對集約土地從事農業(yè)產業(yè)化經營的企業(yè)免征企業(yè)所得稅，并可進一步實行一定比例的退稅政策，增強其自我發(fā)展能力。

（四）理順農村土地流轉管理體制，增強管理能力

一方面，銀川市應按照《國務院關于深化改革加強基層農業(yè)技術推廣體系建設的意見》和《寧夏回族自治區(qū)黨委人民政府關于加快基層農業(yè)科技服務體系改革與建設的意見》的要求，認真貫徹落實建立市、縣、鄉(xiāng)、村四級土地流轉管理服務機構，明確各級機構的職責，市縣主要負責信息提供、審核和備案，鄉(xiāng)村則主要負責農村土地的確權、認證和登記工作，這樣才能防止出現(xiàn)多頭管理的狀況。另一方面，政府應增加土地流轉服務機構的人員配備，并對工作人員進行專業(yè)性的培訓，提高土地流轉服務機構的服務能力和服務質量。

（五）逐步構筑完善的農村社會保障體系

一方面，市政府應加大對農村醫(yī)療、養(yǎng)老、教育的投入力度，積極、穩(wěn)妥地建立和完善貧困家庭最低生活保障制度，進一步提高新型農村合作醫(yī)療制度的補助標準，建立農業(yè)生產保險、養(yǎng)老保險、教育保險、工傷保險等一系列涉及農民切身利益的保障制度，逐步弱化土地對農村居民的保障功能，為其轉出土地解除后顧之憂。另一方面，市政府應積極引導已將土地流轉出去的農民，從土地流轉收益中拿出部分資金參與醫(yī)療和養(yǎng)老保險，以此來提高自我保障能力。再一方面，應盡快出臺相關政策，把已經放棄土地，進入城市就業(yè)的農民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)城鎮(zhèn)社保與農村社保的有效對接。

（六）加快推進農村富余勞動力轉移

首先，銀川市政府應通過招商引資，吸引工商企業(yè)投資開發(fā)農業(yè)，提高農村非農產業(yè)水平，增加農民非農就業(yè)機會。其次，應積極引導新型土地經營者，增加農業(yè)科技投入，創(chuàng)新經營管理模式，大力推動農業(yè)產業(yè)化經營，形成農村剩余勞動力就地轉移的吸納機制。同時，要加快推進寧夏延黃城市帶建設，突出縣城和小城鎮(zhèn)在吸納農村剩余勞動力中的作用，提高農村城鎮(zhèn)化水平，縮小城鄉(xiāng)差別，為農村剩余勞動力轉移提供充分的空間和載體。再者，應深化戶籍制度改革，破除制約農村剩余勞動力轉移的制度障礙。最后，政府應切實加強農村勞動力的職業(yè)技能培訓，增強農村勞動力的非農就業(yè)技能，提高其轉移就業(yè)的能力。

（作者單位：中央民族大學經濟學院）