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        金融辦秘史

        2012-04-29 00:44:03劉永剛魏華
        中國經(jīng)濟(jì)周刊 2012年2期
        關(guān)鍵詞:監(jiān)管金融政府

        劉永剛 魏華

        地方金融辦,一個并未被公眾熟知的機(jī)構(gòu),在當(dāng)下中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中,正嶄露頭角。

        盡管有人指出,它只是一個協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),不屬于政府部門,甚至有人說它的存在讓“地方政府不干預(yù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”成為一句空話;盡管它在一些地方還未得到廣泛的認(rèn)同,有的甚至還不清楚自己的職能定位是什么。但這些都不能妨礙它以“金融服務(wù)辦公室”、“地方金融穩(wěn)定辦公室”、“金融管理辦公室”等名義生存于地方的金融組織體系之內(nèi)。

        尤其是在2011年,溫州的民間金融高利貸事件爆發(fā)后,當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)管者和企業(yè)都感到了前所未有的考驗,同時,當(dāng)下的地方金融管理體制——尤其是“一行三會”(央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會)在地方的監(jiān)管效果似乎也發(fā)生了微妙的變化。人們不得不思考,如果“一行三會”對地方的金融監(jiān)管出現(xiàn)了“死角”怎么辦?正如溫州一位地方官員所問,“他們監(jiān)管不到的地方,是否需要一種補(bǔ)充?是否可以讓地方金融辦發(fā)揮更大的作用?”

        在經(jīng)歷了數(shù)十年的金融改革之后,中國地方金融的發(fā)展速度是否已經(jīng)超過了預(yù)期?“一行三會”的監(jiān)管維度是否已無法全面覆蓋?地方金融辦是否已經(jīng)成為支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一股新力量?

        如果答案是肯定的,那么最初作為地方和中央之間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地方金融辦,需要一次徹底的“變身”。

        1月6日—7日,時隔5年的第四次全國金融工作會議召開,這次會議所選定的方向,或?qū)Q定金融辦的最終前途。

        金融辦,干嗎的?

        2011年12月24日,王路(化名)從長春市重慶路旁的一家國有銀行取出2萬美元之后,轉(zhuǎn)身去了一街之隔的韓亞銀行??紤]到韓亞銀行一年期美元存款的優(yōu)惠利益為3%,王璐沒有過多地考慮就將錢存入了這家外資銀行。

        自2006年以來,先后有8家外埠和外資銀行落戶吉林。而在更早之前,由于歷史原因,作為經(jīng)濟(jì)總量并不突出的省份,吉林省長期處在一個“民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后,經(jīng)濟(jì)總量小、機(jī)制不活、發(fā)展不快”的尷尬境地。

        “即使是在中央推行振興東北老工業(yè)基地的政策之后,東北三省遇到了重大的發(fā)展機(jī)遇期,現(xiàn)在來看,效果也并不十分顯著?!睎|北某省政策研究室研究員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》,“就像一個廚子看著一堆好材料,卻不知如何作出一道好菜?!?/p>

        直到近幾年,隨著金融資本在各地大顯身手,多個地方政府的“一把手”才開始逐漸意識到金融的重要性。

        2010年下半年,吉林省金融辦在獲得中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室的批復(fù)后正式成立。而在此前多年,省金融辦作為省辦公廳的下屬機(jī)構(gòu)早已生存多年。此次提升為省政府直屬機(jī)構(gòu)的舉動,被外界認(rèn)為是吉林對金融發(fā)展作出的承諾。

        《中國經(jīng)濟(jì)周刊》獲悉,吉林省高層為了尋找合適的金融辦主任也頗費周折。最終,將央行上??偛块L期關(guān)注貨幣政策并有地方政府工作經(jīng)驗的高材林?jǐn)埲膑庀?,其他副主任和重要部門的負(fù)責(zé)人則來自中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會和國家外管局。

        沒過多久,由這支“國家隊”組成的省級金融辦開始“發(fā)力”。2011年7月,吉林省政府對外發(fā)布《吉林省金融創(chuàng)新拓展計劃》,這一計劃不僅提供了吉林金融業(yè)未來發(fā)展的各種路徑,并首次將發(fā)展股權(quán)投資基金、建立多層次資本市場、推進(jìn)企業(yè)上市步伐等內(nèi)容列為吉林省金融發(fā)展的重點之一。

        不僅在吉林,全國多個地方的省級金融辦都隨著大環(huán)境的變遷而發(fā)生變化。

        曾經(jīng)編外,如今擴(kuò)權(quán)

        從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),到政府組成部門,金融辦日漸強(qiáng)勢。

        中國最早的金融辦出現(xiàn)在上海。在最初的一段時間,金融辦被定義為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),上海金融辦在當(dāng)時并不在政府序列,也不具有行政審批權(quán),主要任務(wù)是聯(lián)系并配合“一行三會”和全國性金融機(jī)構(gòu)在上海的工作。

        事實上,在很長一段時間內(nèi),地方金融辦都屬于弱勢群體,在某些省份,甚至被列入省辦公廳或者發(fā)改委的下屬部門。能最后“熬出頭”的占極少數(shù),北京算是特例。

        2002年12月,北京市政府金融工作辦公室成立,3年后,北京市撤銷金融工委和金融辦,其相關(guān)職能一度被并入北京市國資委增設(shè)的金融處。

        直到2008年,中央開始對地方政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革,各地金融辦才紛紛從中獨立出來,機(jī)構(gòu)職能、部門設(shè)置和人員編制才得到了擴(kuò)充。

        2009年3月30日,北京市金融辦在全國率先升格為金融局,如此高規(guī)格的設(shè)置凸顯了金融在決策層心中的分量。金融局自此成為政府組成部門,不再僅僅是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

        據(jù)了解,當(dāng)時,除北京外,其他省市金融辦正在試圖尋求更大的工作空間。此后,各地掀起了金融辦改革的浪潮。

        《中國經(jīng)濟(jì)周刊》在通過對各地最新公布的金融辦“三定方案”研究發(fā)現(xiàn),在經(jīng)過2008年的機(jī)構(gòu)改革之后,大部分金融辦的定位得到了提升,在組織形式上,副省級城市的金融辦以正局級建制為主,地市級城市金融辦大都改為政府直屬機(jī)構(gòu)。

        在天津,2009年3月底,天津市政府金融服務(wù)辦公室經(jīng)天津市委、市政府批準(zhǔn)設(shè)立,并入了原天津“上市辦”的職能。下設(shè)綜合協(xié)調(diào)處、銀行保險處、直接融資處、創(chuàng)新服務(wù)處四個處。盡管下設(shè)機(jī)構(gòu)主要職能中已經(jīng)涉及金融監(jiān)管、金融穩(wěn)定等,但與廣東等省不一樣的是,天津仍然稱為“金融服務(wù)辦公室”而非“金融工作辦公室”,其金融監(jiān)管職能相對弱化。

        在廣東,2009年8月25日,《廣東省人民政府金融工作辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》獲得廣東省政府的批復(fù)。雖然從“金融服務(wù)辦公室”到“金融工作辦公室”,僅僅兩字之差,但是意義重大。從隸屬關(guān)系來看,金融辦不再掛靠省府辦公廳,而是直屬省政府,不僅編制增加了一倍,而且增強(qiáng)了金融監(jiān)管的職能。

        唯一被國務(wù)院從國家層面確認(rèn)為國際金融中心的上海,其金融辦的擴(kuò)權(quán)更引人關(guān)注。

        2009年,在推進(jìn)國際金融中心建設(shè)過程中,上海下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)上海金融國資和市屬金融企業(yè)改革發(fā)展的若干意見》。這開始了上海金融辦的權(quán)力擴(kuò)張之路,而擴(kuò)權(quán)后的金融辦實際上成為了地方性的金融國資委。

        根據(jù)上海金融辦的三定方案,其新增職責(zé)主要包括受上海市國資管理部門委托,承擔(dān)地方金融國資日常監(jiān)管工作;負(fù)責(zé)由地方政府管理的各類新興金融行業(yè)的日常監(jiān)督和管理等,比如小額貸款公司、PE、VC等。

        在新疆維吾爾自治區(qū)的新一輪大發(fā)展中,自治區(qū)地方金融辦也全面負(fù)責(zé)地方金融的業(yè)務(wù)。據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)金融辦負(fù)責(zé)人介紹,金融辦在實現(xiàn)新疆跨越式發(fā)展中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。中央給新疆的發(fā)展目標(biāo)乃至“十二五”的規(guī)劃,由金融辦牽頭將這些工作全部具體分解到各單位、各部門乃至“一行三局”。

        據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》統(tǒng)計,自2002 年上海金融辦成立以來,到2011年年底,我國已有31個省級政府成立了金融辦,在222 個地級以上城市成立了金融辦,一些縣市政府甚至區(qū)級政府也成立了相應(yīng)的金融辦。

        金融辦的定位尷尬

        “現(xiàn)在的地方金融辦就像空中樓閣,身份、定位等還沒有理順,受到外界的誤解很正常?!?/p>

        地方金融辦擴(kuò)權(quán),并非偶然。

        東北某省金融系統(tǒng)一位官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》,金融辦擴(kuò)權(quán),與中央和地方關(guān)于金融監(jiān)管的博弈有關(guān)。

        事實上,自20世紀(jì)90年代以來,中國的金融體制和國有金融機(jī)構(gòu)改革沿著縱向垂直管理體制的路徑不斷深化。

        以銀行體系為例,1998年以來,中央政府為了防范和化解金融風(fēng)險,要求國有商業(yè)銀行上收地方分支機(jī)構(gòu)的信貸審批權(quán),各國有商業(yè)銀行二級分行及縣支行增量貸款審批權(quán)基本上被上收歸省級分行。

        “那個時候,不少基層行特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基層行,業(yè)務(wù)僅剩吸收存款和不良貸款的清收?!鄙鲜龉賳T稱,隨著國有銀行體系不斷收縮在地方的業(yè)務(wù),使地方金融服務(wù)的供給不足、中小企業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)融資難度越發(fā)突出。

        與此同時,中央派出的以防范金融風(fēng)險為工作的新的監(jiān)管機(jī)構(gòu),并未在促進(jìn)地方金融業(yè)發(fā)展、支持地方社會經(jīng)濟(jì)方面起到多大作用。

        “只負(fù)責(zé)監(jiān)管,只要不出問題就萬事大吉,這種監(jiān)管思路怎么能夠促進(jìn)地方的金融發(fā)展?”一位地方官員向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》坦言。

        正是在這樣的背景下,地方政府紛紛成立金融辦,以彌補(bǔ)統(tǒng)籌地方金融業(yè)發(fā)展和支持地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能缺失。

        “成立金融辦不僅可以協(xié)調(diào)中央監(jiān)管層的關(guān)系,還能真正地幫助地方政府搞好金融。”上述官員稱。

        據(jù)悉,目前“一行三會”在地方監(jiān)管范圍已經(jīng)遇到“死角”。一位地方證監(jiān)局官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》,現(xiàn)在出現(xiàn)的民間金融、小額貸款、擔(dān)保公司等,監(jiān)管權(quán)大多數(shù)已經(jīng)下放給了地方政府,而金融辦則代表政府在負(fù)責(zé)監(jiān)管。

        在多數(shù)人看來,地方金融辦正成為“一行三會”在地方監(jiān)管的重要補(bǔ)充,至于能否在當(dāng)?shù)氐慕鹑诮ㄔO(shè)中發(fā)揮作用,外界并不看好。

        金融辦能管的金融圈子有多大?以吉林為例,雖然吉林省金融辦的主要職責(zé)中包括“負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況分析和督促落實工作”的內(nèi)容,但據(jù)金融辦相關(guān)人士表示,目前在吉林省金融辦的日常工作中,還并未和國有四大銀行之間產(chǎn)生直接的業(yè)務(wù)關(guān)系。

        “現(xiàn)在的地方金融辦就像空中樓閣,身份、定位等還沒有理順,受到外界的誤解很正常?!敝胁磕呈〗鹑谵k主任告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》,但這并不代表金融辦是吃干飯的。

        即便如此,有專家仍認(rèn)為,盡管各地金融辦在履行其規(guī)劃、服務(wù)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管職能時取得了諸多成效,但地方金融發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)的突出矛盾并未得到有效的解決。

        “發(fā)展好的金融辦畢竟是少數(shù)?!鄙鲜稣芯恐行娜耸刻寡?,目前我國大多數(shù)地方政府金融辦所具有的行政權(quán)力都非常弱,對金融機(jī)構(gòu)的約束力不強(qiáng)。金融辦通常不具有人事權(quán)、執(zhí)法權(quán)和資金調(diào)配權(quán)等,導(dǎo)致其所能發(fā)揮的作用較為有限。

        難遏的地方擴(kuò)權(quán)沖動

        權(quán)責(zé)之爭

        “沒有在法律地位上明確賦予地方金融辦監(jiān)管職責(zé),權(quán)責(zé)并不對等,出了事讓地方政府沖在前面,而地方往往由金融辦牽頭收拾殘局,這并不利于調(diào)動地方政府的積極性?!?/p>

        然而,有人在給地方金融辦“打抱不平”的同時,隨著地方金融辦管理權(quán)限的不斷增加,也有人提出了擔(dān)憂。

        有評論認(rèn)為,對于目前金融辦的各項職能,各地雖然仍在探索,但勢必會觸及與中央監(jiān)管部門各地派駐機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

        一位熟悉金融改革歷史的業(yè)內(nèi)人士坦言,朱基任總理時期,金融改革主要目標(biāo)是不讓地方政府干預(yù)金融。比如1998年底央行打破行政區(qū)劃設(shè)立九家大區(qū)行,實行垂直管理,初衷就在此。

        浙江省金融辦主任丁敏哲認(rèn)為,“現(xiàn)有的監(jiān)管體系和監(jiān)管模式?jīng)]有考慮到地方差異化發(fā)展的金融需求,容易導(dǎo)致一刀切?!倍遥壳暗姆謽I(yè)管理體制難以做到全覆蓋,存在著重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)并存的現(xiàn)象。從責(zé)權(quán)對等來看,中央只承擔(dān)監(jiān)管職責(zé),沒有承擔(dān)維穩(wěn)和組織的責(zé)任,出了事地方政府沖在前面,而且信息不對稱。

        接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪的一位金融辦官員表示,現(xiàn)在他們的主要任務(wù)除了協(xié)調(diào),還要積極參與地方的金融管理。

        這種管理上的沖動增添了金融機(jī)構(gòu)的疑惑。“這和長期以來不讓政府干預(yù)金融的目標(biāo)是否有分歧?如果金融辦的權(quán)力太大,是否會出現(xiàn)地方政府干預(yù)地方金融發(fā)展的傾向?”上述商業(yè)銀行人士坦言。

        “如果以金融服務(wù)為名義進(jìn)行地方金融管理,雖然說法沒有問題,但這個度很難把握?!鄙鲜鲎C監(jiān)局人士稱,溫州發(fā)生的高利貸事件就很典型,老板“跑路”之后,溫州市政府派了多個工作組進(jìn)駐當(dāng)?shù)劂y行,并要求銀行不抽資,要幫助企業(yè)。

        “這樣類似的做法如果發(fā)生在多地,豈不是又回到計劃經(jīng)濟(jì)時期的政府指揮了嗎?”上述監(jiān)管人士坦言。

        世界銀行東亞太平洋金融發(fā)展局首席金融專家王君指出,地方政府直接或間接地掌控大量的金融機(jī)構(gòu)和金融資產(chǎn),以及非正規(guī)金融活動的蓬勃發(fā)展,客觀上需要有地方的金融監(jiān)管框架。

        他認(rèn)為,雖然各地都成立了金融辦,但由于沒有在法律上賦予其相應(yīng)的權(quán)力,定位和職能不清?,F(xiàn)在,全國的地方政府都面臨著理順兩個職能的問題:一是所有者職能;二是監(jiān)管職能。

        有媒體稱,此前,在湖北宜昌舉行的一次關(guān)于金融的工作會議上,有高層表示,對于地方發(fā)生的各種金融風(fēng)險的處置,要堅持“誰的孩子誰抱”的原則,明確責(zé)任。

        有專家認(rèn)為,中央政府強(qiáng)調(diào)“誰的孩子誰抱”,就相當(dāng)于賦予地方政府維護(hù)地方金融穩(wěn)定、促進(jìn)金融供給的職責(zé),卻沒有在法律上賦予其相應(yīng)的權(quán)力,

        “沒有在法律地位上明確賦予地方金融辦監(jiān)管職責(zé),權(quán)責(zé)并不對等,出了事讓地方政府沖在前面,而地方往往由金融辦牽頭收拾殘局,這并不利于調(diào)動地方政府的積極性?!币晃坏胤浇鹑谵k負(fù)責(zé)人表示。

        金融國資委猜想

        “國務(wù)院國資委和地方國資委之間存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,但是,地方金融辦卻沒有一個明確的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門?!?/p>

        想要在地方政府層面給地方金融辦一個明確的權(quán)責(zé)定位,并非易事。

        有專家提出,地方金融辦之所以會發(fā)生權(quán)責(zé)不對等的情況,是因為在中央沒有一個統(tǒng)一的管理部門。

        “國務(wù)院國資委和地方國資委之間存在指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系,但是,地方金融辦卻沒有一個明確的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門。”上述政府研究人員稱,現(xiàn)在金融辦擴(kuò)權(quán)已成為事實,但如果沒有一個統(tǒng)一的管理部門,又不能在地方政府層面解決職能定位問題,長期作為地方政府的“金融智囊”也會出現(xiàn)問題。

        “你想,當(dāng)金融辦的權(quán)力超過地方監(jiān)管局的時候,整個金融監(jiān)管就會發(fā)生混亂?!鄙鲜龅胤秸芯渴已芯繂T坦言。

        而這種擔(dān)心并不只存在中國政府管理的末端。

        據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》了解,在1月份召開的第四次全國金融工作會議期間,金融國資委是否組建或成為本次會議的一大議題。

        金融國資委的動議最早由財政部于2006年提出,但在當(dāng)時并未獲得通過。當(dāng)時的設(shè)想是:建造一個管人、管事、管資產(chǎn)的平臺來負(fù)責(zé)全國金融資本的管理。

        而地方金融辦之所以也希望建立金融國資委,是因為在整合的金融國資中,還將包括地方金融辦在內(nèi)的地方金融國資體系。目前,在地方金融辦中,僅有上海金融辦在升格之后成為地方金融國資的出資人。

        如成立金融國資委,地方金融國資的垂直管理鏈條不僅可以得到理順,還將整頓地方金融辦及其相關(guān)的金融資產(chǎn),從而建立垂直管理體系。

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