崔強(qiáng),陳鐵高

摘要：本文介紹了湖南省縣級(jí)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的總體思路，再此基礎(chǔ)上提出意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)土資源“一張圖”；核心數(shù)據(jù)庫(kù)；“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)

湖南省縣級(jí)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的總體目標(biāo)就是要將國(guó)家“一張圖”工程形成的縣級(jí)遙感影像、第二次土地調(diào)查形成的縣級(jí)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、新一輪土地利用總體規(guī)劃修編形成的規(guī)劃數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，建設(shè)用地審批、建設(shè)用地供應(yīng)、土地開(kāi)發(fā)整理與復(fù)墾、執(zhí)法監(jiān)察等土地利用、管理數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，形成縣級(jí)國(guó)土資源管理“一張圖”綜合平臺(tái)，為縣級(jí)國(guó)土資源日常管理、宏觀調(diào)控等服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，以“一張圖”形成的核心數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，結(jié)合電子政務(wù)平臺(tái)，建立具有信息管理、綜合分析和信息服務(wù)等功能為一體的國(guó)土資源綜合監(jiān)管監(jiān)測(cè)體系。

1總體建設(shè)思路

1.1 統(tǒng)一數(shù)學(xué)基礎(chǔ)

將各類(lèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與專業(yè)數(shù)據(jù)統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，包括統(tǒng)一比例尺、坐標(biāo)系、高程系統(tǒng)、投影方式。

比例尺：1∶10000

目前，各類(lèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和管理數(shù)據(jù)比例尺不統(tǒng)一。有1:500、1∶2000、1∶10000不等。在進(jìn)行“一張圖”綜合平臺(tái)建設(shè)前，先將比例尺通過(guò)轉(zhuǎn)換，統(tǒng)一到1∶10000。

坐標(biāo)系：1980西安坐標(biāo)系。

“一張圖”最基本的要素是底圖，底圖的關(guān)鍵則是坐標(biāo)系。湖南省各縣（市、區(qū)）在開(kāi)展第二次土地調(diào)查之前，大部分縣使用北京54坐標(biāo)系，部分縣使用獨(dú)立坐標(biāo)系。第二次全國(guó)土地調(diào)查完成后，各縣市區(qū)都統(tǒng)一使用西安80坐標(biāo)系，為了與全省“一張圖”及全國(guó)“一張圖”對(duì)接，縣級(jí)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)統(tǒng)一采用西安80坐標(biāo)系。建設(shè)縣級(jí)“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)之前，先對(duì)各類(lèi)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及管理數(shù)據(jù)統(tǒng)一進(jìn)行坐標(biāo)系的轉(zhuǎn)換與統(tǒng)一。

高程系統(tǒng)：1985國(guó)家高程基準(zhǔn)

投影方式：高斯-克呂格投影，數(shù)據(jù)按3°帶分帶。

1.2 建立各類(lèi)管理層數(shù)據(jù)

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)包含基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和管理數(shù)據(jù)兩大類(lèi)數(shù)據(jù)?；A(chǔ)數(shù)據(jù)包括遙感影像數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)據(jù)等。這類(lèi)數(shù)據(jù)目前已基本建設(shè)完成，只需對(duì)其進(jìn)行數(shù)據(jù)基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換。管理數(shù)據(jù)包括建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)、建設(shè)用地供應(yīng)數(shù)據(jù)、耕地占補(bǔ)平衡數(shù)據(jù)、執(zhí)法監(jiān)察數(shù)據(jù)等。這類(lèi)數(shù)據(jù)目前沒(méi)有形成統(tǒng)一格式的矢量數(shù)據(jù)，構(gòu)建“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)之前，需先建立各類(lèi)管理數(shù)據(jù)。

建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)該數(shù)據(jù)記錄農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、土地征收基本信息，包括單獨(dú)選址審批和城市批次建設(shè)用地審批。將全縣歷年建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，形成建設(shè)用地審批矢量數(shù)據(jù)層。（圖、數(shù)、實(shí)地一致）數(shù)據(jù)層包含建設(shè)項(xiàng)目名稱、批準(zhǔn)時(shí)間、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)用途、土地面積等。

建設(shè)用地供用數(shù)據(jù)將全縣歷年土地供應(yīng)信心進(jìn)行整理，形成建設(shè)用地供應(yīng)矢量數(shù)據(jù)層，主要包括建設(shè)用地使用單位名稱、建設(shè)用地供應(yīng)方式、建設(shè)用地供應(yīng)時(shí)間、建設(shè)用地使用用途等；

土地開(kāi)發(fā)整理與復(fù)墾數(shù)據(jù)將全縣耕地占用與補(bǔ)充資料進(jìn)行整理，建立建設(shè)占用與補(bǔ)充一一對(duì)應(yīng)的矢量數(shù)據(jù)層。

“查”：主要包括執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)。主要包括國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)查系統(tǒng)、信訪管理系統(tǒng)、行政復(fù)議系統(tǒng)等。

1.3 數(shù)據(jù)整合，構(gòu)造國(guó)土資源“一張圖”綜合平臺(tái)

參照《國(guó)土資源信息化總體框架》、《國(guó)土資源國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)中心總體建設(shè)方案》和《全國(guó)國(guó)土資源“一張圖”及核心數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)總體方案》“一張圖”核心數(shù)據(jù)組織總體框架、數(shù)據(jù)內(nèi)容及組織形式，將遙感影像數(shù)據(jù)、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)、基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)據(jù)及各類(lèi)管理層數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，構(gòu)建國(guó)土資源管理“一張圖”綜合平臺(tái)。通過(guò)該平臺(tái)，打通不同業(yè)務(wù)部門(mén)之間的邊界，實(shí)現(xiàn)不同數(shù)據(jù)的有機(jī)銜接和高度共享，促進(jìn)管理流程的進(jìn)一步優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源各業(yè)務(wù)板塊的有機(jī)銜接和融合。該平臺(tái)較為理想的實(shí)現(xiàn)各種海量數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、管理、查詢、分析及數(shù)據(jù)的深層次挖掘，實(shí)現(xiàn)了“圖、數(shù)、實(shí)地”三者的有機(jī)統(tǒng)一，改變了傳統(tǒng)的管理模式，實(shí)現(xiàn)了“以圖管理”的新模式。

1.4 監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)

以“一張圖”形成的核心數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，結(jié)合電子政務(wù)平臺(tái)，建立具有信息管理、綜合分析和信息服務(wù)等功能為一體的縣級(jí)國(guó)土資源綜合監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系，通過(guò)這個(gè)監(jiān)管平臺(tái)促進(jìn)監(jiān)管的常態(tài)化、制度化，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)管，提供統(tǒng)計(jì)分析決策及對(duì)外服務(wù)等功能。

（1）實(shí)現(xiàn)全縣資源狀況的整合，以可視化方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)展現(xiàn)。

以“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫(kù)及其管理系統(tǒng)為支撐，對(duì)“批、供、用、補(bǔ)、查”等不同數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)抽取、查詢、統(tǒng)計(jì)等以圖形、統(tǒng)計(jì)表格、三維虛擬現(xiàn)實(shí)等表現(xiàn)形式，直觀、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)地展示國(guó)土資源全行業(yè)及各個(gè)環(huán)節(jié)的信息，及時(shí)掌握土地資源利用總體狀況、土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行狀況、土地利用計(jì)劃執(zhí)行狀況、建設(shè)用地預(yù)審批準(zhǔn)情況、建設(shè)用地審批批準(zhǔn)情況、土地供應(yīng)情況、耕地補(bǔ)充情況、執(zhí)法監(jiān)察等各類(lèi)情況。

（2）實(shí)現(xiàn)全縣資源狀況的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，進(jìn)一步提升科學(xué)管理水平。

按照“以圖管地”的思路，及時(shí)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)變化信息，采用“3S”技術(shù)，建設(shè)移動(dòng)執(zhí)法巡查系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)“一張圖”各類(lèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行多維度、多層次比對(duì)核查、專業(yè)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)未批先用、未供即用等違法用地；供而未用、用而未盡、低效閑置等低效利用土地的情況，為指導(dǎo)、監(jiān)督土地利用行為、查處違法用地，進(jìn)行精細(xì)化監(jiān)管提供信息及技術(shù)支撐。通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的深入挖掘分析，輔助決策，進(jìn)一步提升科學(xué)管理水平，推進(jìn)資源監(jiān)管方式的改革，提高國(guó)土資源監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

（3）實(shí)現(xiàn)全縣資源信息的分類(lèi)和加工，加大服務(wù)社會(huì)力度。

以“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)和政務(wù)管理信息為基礎(chǔ)，將調(diào)查評(píng)價(jià)和政務(wù)管理所獲取的數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)加工等手段生成各種信息服務(wù)產(chǎn)品，以網(wǎng)站、數(shù)字信息存儲(chǔ)介質(zhì)、紙介質(zhì)等形式，向相關(guān)行業(yè)、社會(huì)進(jìn)行發(fā)布。國(guó)土資源管理是一個(gè)綜合的、有機(jī)的業(yè)務(wù)管理過(guò)程，“一張圖”不僅僅是一張綜合地圖，更重要的是提供一張能反映業(yè)務(wù)規(guī)則和關(guān)系的“關(guān)系圖”。如何在現(xiàn)有業(yè)務(wù)規(guī)則的基礎(chǔ)上，打破邊界，梳理調(diào)順各業(yè)務(wù)間銜接是“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)的核心。

2意見(jiàn)及建議

根據(jù)調(diào)研結(jié)果，對(duì)于實(shí)施“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)，提出如下建議：

2.1 關(guān)于數(shù)據(jù)的整理

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)龐大，且數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和數(shù)據(jù)形式多樣。考慮到湖南省縣級(jí)國(guó)土資源管理的信息化水平還處于發(fā)展階段，該項(xiàng)工作建議由專業(yè)技術(shù)單位完成。進(jìn)行數(shù)據(jù)整理時(shí)，應(yīng)進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查、調(diào)研，確保數(shù)據(jù)的翔實(shí)性和準(zhǔn)確性，并盡可能利用已有成果。如建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)，該項(xiàng)數(shù)據(jù)縣級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)在進(jìn)行用地報(bào)批時(shí)，省國(guó)土資源廳已經(jīng)進(jìn)行了備案，該項(xiàng)數(shù)據(jù)可以通過(guò)與省廳溝通直接利用現(xiàn)有成果。

2.2 關(guān)于數(shù)據(jù)更新模式

制定“一張圖”建設(shè)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建立數(shù)據(jù)更新機(jī)制和數(shù)據(jù)更新管理辦法，明確數(shù)據(jù)更新責(zé)任單位、更新內(nèi)容、更新周期和更新方式，確保“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫(kù)的現(xiàn)勢(shì)性。如可按照“誰(shuí)生產(chǎn)，誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)更行”的原則，明確“一張圖”建設(shè)所涉及的所有數(shù)據(jù)內(nèi)容的生產(chǎn)和更新責(zé)任單位。如土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)由地籍部門(mén)負(fù)責(zé)更新，土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)由規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)更行，建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)由用地部門(mén)負(fù)責(zé)更新。數(shù)據(jù)更新周期，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更新周期一般為一年更行一次，管理數(shù)據(jù)則進(jìn)行實(shí)時(shí)更新。

2.3 關(guān)于數(shù)據(jù)保密問(wèn)題

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)核心數(shù)據(jù)庫(kù)中涉及圖形部分屬于保密的范疇，為確保“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)的建設(shè)和應(yīng)用，一方面要與省保密局、省測(cè)繪與地理信息局積極協(xié)調(diào)，探討數(shù)據(jù)脫密使用的辦法；另一方面，要建立保密機(jī)房，建立與外網(wǎng)完全獨(dú)立的內(nèi)網(wǎng)運(yùn)行環(huán)境，避免數(shù)據(jù)被入侵、修改或外泄。

2.4 關(guān)于建設(shè)資金問(wèn)題

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)所需資金量大，但建成后所發(fā)揮的作用明顯，縣級(jí)國(guó)土管理部門(mén)可積極向本級(jí)財(cái)政申請(qǐng)資金，同時(shí)，省級(jí)財(cái)政也可考慮安排專項(xiàng)資金參與該項(xiàng)工作。