張艷玲

編者按：近日，北京、上海利用集體土地建設(shè)租賃住房獲得國土資源部批準(zhǔn)，更大的亮點(diǎn)在于，國土資源部不但允許北京市、上海市進(jìn)行試點(diǎn)，也允許其他省份申請。此次京滬獲批和試點(diǎn)擴(kuò)面，成為集體土地開建租賃房的破冰之舉。

2012年1月7日，在“全國國土資源工作會(huì)議”上，國土資源部部長徐紹史首次公開宣布，已批準(zhǔn)北京、上海利用集體土地建設(shè)租賃住房。

不僅如此，一些“商品房價(jià)格較高、建設(shè)用地緊缺”的直轄市和少數(shù)省會(huì)城市，只要“由省級(jí)人民政府審核同意并報(bào)部批準(zhǔn)”，也有望獲批試點(diǎn)。

國土資源部表態(tài)合法化

此前，雖地方訴求強(qiáng)烈，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部也早在一年前已公開表態(tài)可探索用集體土地建公租房，但國土資源部態(tài)度始終審慎。此次國土資源部的表態(tài)，不僅明確了北京、上海等地做法的合法化，也擴(kuò)展了其他省份操作的空間。

早在2008年底，北京即表示“建成年租制的房屋用于收取租金保障農(nóng)民長遠(yuǎn)利益”，并著手相關(guān)政策配套準(zhǔn)備。但由于其與現(xiàn)有法律存在沖突，故屢有申報(bào)消息傳出卻未見實(shí)際動(dòng)作。

按《土地管理法》，集體土地只限于耕種或村莊內(nèi)公共建設(shè)，不能抵押和買賣。雖廣東、江蘇等地也有推動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，但無不強(qiáng)調(diào)其不得用于房地產(chǎn)開發(fā)和住宅建設(shè)。集體土地進(jìn)行其他非農(nóng)建設(shè)，只有經(jīng)征用轉(zhuǎn)為國有土地后，才能“招拍掛”。

隨城市化推進(jìn)，大量集體土地被納入城市規(guī)劃圈。但只要性質(zhì)不變，就不允許上市交易。一些土地學(xué)者認(rèn)為，這在制度上使得城市國有土地和農(nóng)村集體土地不能實(shí)現(xiàn)“同權(quán)”。

2010年，北京選擇了50個(gè)村進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化改革，涉及土地面積3200萬平方米，需投資約2300億元。

據(jù)一位參與改革的人士介紹，隨著“招拍掛”市場上土地價(jià)格屢創(chuàng)新高，農(nóng)民對拆遷補(bǔ)償?shù)脑V求不斷提高，拆遷成本高，官民矛盾大，原有土地征收模式難以為繼。于是北京市保留農(nóng)村集體土地原產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，以土地入股等方式發(fā)展農(nóng)村集體產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民分享城市化成果，不但降低征地成本，也避免矛盾。

2010年11月18日，北京市副市長陳剛透露，北京市政府已批準(zhǔn)在集體土地建租賃房的試點(diǎn)方案，已有五個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請建房1萬多套。這樣的租賃房，面向非京籍流動(dòng)人口，以市場價(jià)出租，收益歸村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。

無獨(dú)有偶，上海市為解決外來人口居住問題，也計(jì)劃試點(diǎn)集體土地上建公租房。上海市曾向國土資源部申報(bào)試點(diǎn)方案，計(jì)劃占地600公頃，建設(shè)1000萬平米、20萬套公租房，解決90萬人的住房需求。兩地試點(diǎn)始終作為特例處理，土地用途也僅限于建設(shè)公租房，決策者一直未有推廣之意。一位接近國土資源部的人士表示，此次試點(diǎn)擴(kuò)面，與保障房建設(shè)任務(wù)壓力有關(guān)。

按照住建部測算，2011年1000萬套保障房需資金1.3萬億元。據(jù)全國人大常委會(huì)委員嚴(yán)以新測算，中央財(cái)政投入大概占了不到13%。他指出，在現(xiàn)行國家財(cái)政分配體系下，地方財(cái)政不堪負(fù)擔(dān)。

2011年10月，在接受全國人大常委會(huì)專題質(zhì)詢時(shí)，國土資源部和住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部對租賃房的意見達(dá)成一致。國土資源部總規(guī)劃師胡存智表示，國土資源部目前已給出了試點(diǎn)的原則性規(guī)定，之所以表述為“集體土地建設(shè)租賃房”，而沒有提公租房，是因?yàn)楣夥繎?yīng)該是政府建設(shè)的，將村集體建設(shè)的房屋稱為租賃房更為準(zhǔn)確。

上述專業(yè)人士分析，除北京、上海以外，其他試點(diǎn)將多在東部江蘇、廣東等省份。這些地方由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，原本的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)閑置地通過建設(shè)租賃房的方式操作，事實(shí)上升級(jí)為服務(wù)業(yè)用地，但一直未獲法律認(rèn)可，處于灰色地帶。他認(rèn)為，這些用地此次有望獲得法律認(rèn)可。

集體租賃只租不售

但集體租賃房至少應(yīng)有兩個(gè)原則：一是集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)、運(yùn)營；二是只租不售。

以往利用“城中村”集體土地建設(shè)的住宅等因無產(chǎn)權(quán)保障，被稱為“小產(chǎn)權(quán)房”，國土資源部一直對其持否定態(tài)度。此次政府部門一再強(qiáng)調(diào)，租賃房并非“小產(chǎn)權(quán)”。

2011年初，北京試點(diǎn)獲批的消息一度引發(fā)輿論對“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正的猜測。

2011年1月13日，北京市國土資源局網(wǎng)站特意發(fā)表官方聲明稱，集體土地上建設(shè)租賃住房試點(diǎn)與所謂“小產(chǎn)權(quán)房”是完全不同的概念。對于占用集體土地違法建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”，北京市國土資源局將按照國家統(tǒng)一的政策依法進(jìn)行處理。

該聲明強(qiáng)調(diào)，集體土地上建設(shè)租賃房，是北京市在城鄉(xiāng)一體化過程中為拓寬北京市租賃住房建設(shè)渠道，以多種方式解決城鄉(xiāng)接合部地區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)內(nèi)的來京人員及其他人員臨時(shí)性居住需求，促進(jìn)農(nóng)民產(chǎn)業(yè)增收，優(yōu)化城鄉(xiāng)接合部環(huán)境而在探索的一項(xiàng)新政策。必須符合規(guī)劃，對建設(shè)主體、用地性質(zhì)、用地方式都將嚴(yán)格界定，必須依法辦理審批手續(xù)。

2011年12月30日，住建部住房保障司司長馮俊在接受中國政府網(wǎng)訪談時(shí)則強(qiáng)調(diào)，利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建公租房與“小產(chǎn)權(quán)房”不是一個(gè)概念。他表示，集體土地上建租賃房有一系列條件，比如房價(jià)比較高的地區(qū)、土地資源比較緊缺的地區(qū)、省級(jí)政府要為試點(diǎn)作出方案、要經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)。

北京試點(diǎn)方案在經(jīng)國土資源部征求各司局意見時(shí)，國土資源部即要求“嚴(yán)格房屋權(quán)屬管理”，房屋產(chǎn)權(quán)證只發(fā)到村集體，不予分割，并注明租賃住房性質(zhì)，不得改變用途，不得轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、出售、抵押；要嚴(yán)格使用范圍和使用期限，使用對象要符合公租房的條件，嚴(yán)格界定；承租期限不能過長，租期是三到五年。

集體土地租賃房建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行用途管制，只租不售，防止以租代售、進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)。同時(shí)，建設(shè)規(guī)模也受嚴(yán)格控制，試點(diǎn)范圍限定在城鄉(xiāng)接合部50個(gè)重點(diǎn)村改造。

（資料來源： 財(cái)新《新世紀(jì)》）

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租賃房的運(yùn)營思路仍有待探索

北京作為集體土地建租賃房政策落地的首站，其運(yùn)營思路將具有普遍意義。但北京市國土資源局擔(dān)心，租賃房建設(shè)由村集體運(yùn)營會(huì)簽署多份合同，表面上是短期出租，但會(huì)暗箱操作成“小產(chǎn)權(quán)”房的運(yùn)作模式，因此考慮由區(qū)政府將村集體建設(shè)的房子承租回來，再統(tǒng)一對外出租，用行政手段控制地方運(yùn)作。

2011年1月8日，在北京海淀“兩會(huì)”政務(wù)咨詢會(huì)上的消息也證實(shí)了這種思路。

北京市海淀區(qū)區(qū)政府負(fù)責(zé)人表示，唐家?guī)X村將在村集體產(chǎn)業(yè)用地上自建約10萬平方米公租房，政府將公租房集體“承包”外租給周邊高科技企業(yè)員工，土地收益權(quán)和公租房的經(jīng)營權(quán)歸村集體，租金由村集體向村民“分紅”。

但由政府“承包”的效果并不為學(xué)界看好。有土地學(xué)者對政府能否管好農(nóng)民的房子表示質(zhì)疑，認(rèn)為若要真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，也應(yīng)該賦予農(nóng)村集體租賃房更有保障的產(chǎn)權(quán)，讓村集體自主經(jīng)營。

但考慮到現(xiàn)實(shí)操作中的問題，多位業(yè)內(nèi)人士表示，“如何操作效果更好，還有待于摸索”。