張藝

【摘要】探索流動人口社區(qū)化管理，是創(chuàng)新我國流動人口服務管理機制的重大課題。當前推動流動人口社區(qū)化管理的阻礙因素包括社區(qū)行政化趨勢明顯、社區(qū)歸屬感差、經費投入不足和社區(qū)教育缺失等。在社會管理創(chuàng)新語境下，應重構社區(qū)服務管理職能，積極推動流動人口參與社區(qū)活動，完善社區(qū)經費保障機制，完善社區(qū)教育。

【關鍵詞】社會管理創(chuàng)新社區(qū)化流動人口

據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計，2010年中國流動人口已達到2.42億。大規(guī)模人口流動為我國城鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展帶來了繁榮的同時，傳統(tǒng)的嚴重滯后的流動人口社會服務與管理體制已不能適應這種變化，對政府社會管理和公共服務提出了嚴峻挑戰(zhàn)。在社會管理創(chuàng)新的語境下探索流動人口社區(qū)化管理，對促進流動人口社會融合具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

流動人口社區(qū)化管理與社會融合

流動人口社區(qū)化服務管理是指在政府相關部門的領導和配合下，政府、社區(qū)居委會、其他公共組織及個人利用社區(qū)資源，依托社區(qū)組織和機構，面向流動人口提供均等化公共服務的過程。

社區(qū)化管理是為流動人口提供均等化公共服務的基本途徑。當前流動人口就業(yè)、社保、醫(yī)療、子女入學、住房保障等公共服務方面還存在供給不足、重管理輕服務等問題，各地政府在社會管理創(chuàng)新的大背景下著力推進流動人口公共服務均等化，破解城鄉(xiāng)“二元”結構難題。在現(xiàn)實而急迫的外來人口管理的社會需求面前，在大量社會服務、社會保障的功能下移到社區(qū)的體制現(xiàn)實面前，社區(qū)已成為社會管理的前沿，也是社會生活共同體建設的主陣地。①社區(qū)化管理是為流動人口提供均等化公共服務的基本途徑，將流動人口的公共服務納入城市公共服務體系，借助社區(qū)平臺在編制城市發(fā)展規(guī)劃、制定公共政策、職業(yè)培訓、勞動就業(yè)、義務教育、醫(yī)療保險等方面努力保障流動人口的合法權益，建立健全覆蓋全部實有人口的動態(tài)管理體系，逐步使流動人口享受與本地居民基本相同的均等化政策待遇，讓流動人口共享改革開發(fā)和經濟發(fā)展的成果。

社區(qū)化管理是有效管理流動人口的重要手段。20世紀90年代以來，隨著我國單位制影響的逐漸式微和社區(qū)建設運動的興起，原有的以“單位”為基礎的城市基層社會管理體制被打破，越來越多的流動人口匯聚到城市社區(qū)，伴隨而來的是更多的社會管理和公共服務事項沉淀到社區(qū)，社區(qū)日益成為社會建設的著力點和黨在基層執(zhí)政的支撐點。社區(qū)化管理模式的運行讓流動人口進入到城市社區(qū)中成為社區(qū)居民的一員，享受流入地市民待遇，在地方政府的積極引導和幫助下參與社區(qū)生活，參加社區(qū)活動，融入社區(qū)組織，最終實現(xiàn)流動人口組織化管理。

社區(qū)化管理是實現(xiàn)流動人口社會融合的重要途徑。社會融合是個體和個體之間、不同群體之間、不同文化之間互相配合、互相適應的過程，并以構筑良性和諧社會為目標。②在當前流動人口社會管理體制下，流動人口面臨著制度上的社會排斥，主要是政府制定的相關制度和政策，如戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度、醫(yī)療制度、教育制度等。實現(xiàn)流動人口社會融合，應從制度和管理體制上進行改革推進流動人口社區(qū)化管理，賦予社區(qū)基層組織更多的流動人口服務管理職能，增進本地居民與流動人口之間的溝通與了解，才能使城市流動人口實現(xiàn)與原有的社會心理逐漸分割，逐漸被城市化或市民化。

推進流動人口社區(qū)化管理的阻礙因素分析

當前我國社區(qū)發(fā)展并不完善，導致我國流動人口難以享受到流入地政府供給的公共服務。

社區(qū)行政化趨勢明顯：社區(qū)基層組織定位不準。社區(qū)居委會是基層群眾實施自我教育、自我管理、自我服務的群眾性組織，但在實際操作過程中，仍然存在較濃的行政色彩。當前社區(qū)基層組織實際上是政府的準下屬機構，存在嚴重的行政化傾向。社區(qū)事實上是被視為一種行政執(zhí)行工具，它從組織、人員到工作、項目以及資金籌募和資源配置，統(tǒng)統(tǒng)由政府機構說了算。③基層政府將社區(qū)自治組織當成政府部門的下屬單位，是社區(qū)基層組織定位不準的具體體現(xiàn)，是導致社區(qū)組織行政化的根本原因。

社區(qū)歸屬感差：流動人口社區(qū)參與不足。社區(qū)基層組織是居民的自治組織，由居民選舉產生，并對居民負責。但是，當前的現(xiàn)狀是流動人口在社區(qū)中的歸屬感差。社區(qū)工作按照管理的對象可以分為兩個方面，一是為本地居民提供公共服務；一是加強對流動人口的防范和管理，以治安和計劃生育工作為主。流動人口和當?shù)鼐用癖蝗藶榈刂糜趯α顟B(tài)。社區(qū)作為本地居民和流動人口共同居住和相互交往的場所，未能形成一種非制度化的、具有社會情感支持和特殊主義取向的互動關系，反而因制度的區(qū)別對待和本地居民的排斥而演變?yōu)椤岸鐓^(qū)”，④從而為流動人口的社會融合設置了難以逾越的非制度性鴻溝。

社區(qū)經費投入不足：流動人口所需公共服務短缺。按照我國財稅制度，當前社區(qū)提供的公共服務基本上是由地方政府財政承擔。因此，為了盡量減少地方基本公共服務支出，地方政府往往將公共服務地方化，由此導致了公共服務的地方保護主義。從整體上而言，我國當前政府公共服務整體呈現(xiàn)出“總體水平偏低、發(fā)展不平衡、效率低水平趨同”的基本特征。流動人口由于其分散性和組織化程度低，缺乏代表自身利益的組織，其利益要求往往得不到流入地政府的重視。因此，流動人口在流入地社區(qū)中迫切需要享有的諸如子女義務教育、就業(yè)、勞動保障、醫(yī)療等公共服務十分短缺，嚴重阻礙了城市化進程和流動人口社會融合。

社區(qū)教育缺失：流動人口素質提升缺乏渠道。當前大多數(shù)流動人口來自于經濟社會較為落后的農村地區(qū)，在進入城市務工中面臨著職業(yè)、生活方式、社會交往關系等一系列的轉變和適應。很多進入城市中工作生活的流動人口，由于自身文化素質較低，社會生活圈子相對較為封閉，其人際關系大多還是停留在傳統(tǒng)的血緣和地緣關系方面，日常交往的人群主要是老鄉(xiāng)、親戚等。社區(qū)教育的缺失，使流動人口在城市中缺乏提升自身文化素質，改變原有生活方式及重構與城市社區(qū)居民之間社會關系網絡的渠道，阻礙了流動人口對于城市社區(qū)的歸屬感和認同感培育。

社會管理創(chuàng)新語境下流動人口社區(qū)化管理的對策研究

重構社區(qū)流動人口服務管理職能，構建社區(qū)層面的屬地化管理體系。目前我國流動人口管理體制中最大的問題，就是社區(qū)在流動人口管理體系中的缺位。社會管理創(chuàng)新背景下流動人口社會管理體制的改革，必須突出社區(qū)的主體性地位，重構社區(qū)流動人口服務管理職能，構建社區(qū)層面的屬地化管理體系。一是要強化流動人口的日常管理，主要包括流動人口的基本信息登記、證件的發(fā)放、核查等，對證件辦理不齊的流動人口進行勸導，并建立與相關行政管理部門的信息溝通。二是重構流動人口的社區(qū)服務職能。流動人口在“社會人”向“社區(qū)人”轉變過程中，政府應改變觀念，強化屬地服務意識，為流動人口提供均等化公共服務。以流動人口在流入地工作生活中存在的種種困難出發(fā)，社區(qū)應積極整合就業(yè)、社會保障、民政、計生、工商等部門資源，為流動人口提供“一站式”服務。

創(chuàng)新社區(qū)管理體制，積極推動流動人口參與社區(qū)活動。一方面政府應轉變職能，按照“政社分開”的原則理順政府與社區(qū)的關系，使政府行政和社區(qū)民主自治有效結合、協(xié)調發(fā)展。另一方面，社區(qū)自治組織應不斷拓寬服務領域，切實承擔起為社區(qū)居民提供公共服務的職責。流動人口社區(qū)化管理的核心是參與。社區(qū)組織應賦予流動人口參與管理公共事務的權利，將流動人口納入社區(qū)日常服務和管理范圍，做到與本社區(qū)居民同對待、同服務、同管理。

完善社區(qū)經費保障機制，健全社區(qū)服務多元化投入機制。加大對社區(qū)的經費投入，是完善社區(qū)服務管理機制，實現(xiàn)流動人口社區(qū)化管理的基本保障。社區(qū)流動人口服務管理的經費保障工作，應堅持從實際出發(fā)、合理充足、保障的原則，將社區(qū)辦公經費、社區(qū)工作人員崗位補貼、社會保險、社區(qū)基礎設施建設、社區(qū)信息化網絡建設等社區(qū)專項經費按照財權和事權劃分相應納入政府財政預算，并隨著經濟發(fā)展和社區(qū)工作需要相應增加。另外，應積極探索建立政府、企業(yè)、社會共同參與的社區(qū)服務多元化投入機制。

完善社區(qū)教育，不斷提升流動人口素質。由于流動人口突出的流動性特點，居住地點的不固定使他們在傳統(tǒng)正規(guī)教育框架內難于接受教育。社區(qū)教育應充分利用社區(qū)教育資源，對流動人口開展多種多樣的教育課程，開設內容靈活多樣，符合社會發(fā)展需要，采取寓教于樂的方式，以科學文化知識、法律常識、勞動技能、生活常識為主，課堂教育與課外教育相結合,并且建立相應的激勵機制,積極鼓勵社區(qū)流動人口參加社區(qū)教育。（作者單位：江西警察學院治安系；本文系公安部軟科學課題“中部崛起背景下流動人口服務管理機制創(chuàng)新”的階段性成果之一，課題編號：2011LLYJJXST095）

注釋

①王志強，郝安振：“社區(qū)已成社會管理前沿，服務均等化維護社區(qū)穩(wěn)定”，《半月談》，2011年第6期。

②任遠，鄔民樂：“城市流動人口的社會融合：文獻述評”，《人口研究》，2006年第3期。

③楊團：《社區(qū)公共服務論析》，北京：華夏出版社，2002年，第1頁。

④羅黎：“基于社區(qū)參與的外來人口管理模式研究”，《廈門大學碩士論文》，2008年，第25頁。