制約我國農地流轉的根本障礙是利益失衡，給國家經(jīng)濟、政治、社會和生態(tài)等方面帶來巨大風險。利益協(xié)調推進型農村土地流轉制度創(chuàng)新著眼于處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化進程中的多元利益沖突，通過利益表達、利益分享、風險防范、利益調控等機制創(chuàng)新，采取區(qū)域實現(xiàn)、分類實現(xiàn)、特殊實現(xiàn)三條路徑實現(xiàn)土地流轉過程中的利益協(xié)調。

農地流轉風險要求必須構建農村土地流轉利益協(xié)調機制

制約我國農地流轉的根本障礙是利益失衡。當前，農村土地流轉主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，多元主體的利益既有交集又有沖突，構成了一對對矛盾統(tǒng)一體，其中包括農戶與農村集體、農戶與租地業(yè)主、農戶與地方政府、農戶與中央政府、農戶與農戶、中央政府與地方政府、地方政府與農村集體、政府與租地業(yè)主等之間的利益矛盾。嚴重的利益失衡現(xiàn)象給國家?guī)砹私?jīng)濟、政治、社會和生態(tài)等各方面的巨大風險。

農村土地流轉可能帶來的經(jīng)濟風險。如果土地流轉中利益分配不均，農民的利益得不到保護，會打擊農民流出土地的積極性，導致在土地集中過程中遇到“釘子戶”，從而使項目擱淺，土地流轉失敗，影響農民增收，阻礙規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化農業(yè)的發(fā)展。如果政府急于推動土地流轉，采用層層下達土地流轉目標任務、盲目制定獎勵政策等非市場手段勉強推進流轉，也可能造成土地流轉中的經(jīng)濟風險，對農業(yè)生產和農村經(jīng)濟造成不良影響。調研情況表明，除個別管理正規(guī)的大型企業(yè)對流轉農地結合市場風險等具有中長期規(guī)劃，很多承接流轉農地的種植大戶與龍頭企業(yè)都帶有一定的盲目性，沒有充分考慮到市場風險、自然災害、技術風險、資金周轉不靈等對農業(yè)生產的影響，市場化運作意識較弱，過分地依賴當?shù)卣姆龀终?。甚至有些業(yè)主一開始看中的就是政府對農地流轉的財政補貼，借土地流轉之名騙取政府獎勵，這對流轉農地后續(xù)發(fā)展和農民收益穩(wěn)定性存在著潛在的不良影響，最終結果是流轉雙方都蒙受巨大的經(jīng)濟損失。

農村土地流轉可能帶來的政治風險。政府與農戶在土地流轉過程中的利益博弈，很容易引起矛盾沖突。在政府采用強制性手段推動土地流轉的案例中，常常誘發(fā)群體性事件。當前，一些地方政府有強制農民進行流轉的動機傾向，個別政府對流轉的過度干預有可能導致農民的利益受損，進而引發(fā)農民不滿情緒和上訪行為。同時，土地流轉中的私有化加市場化傾向如果處理不好，將會削弱和撼動土地集體所有的基礎。無論是動搖土地基本制度，還是阻礙土地市場化改革，都會引發(fā)執(zhí)政黨難以接受的政治風險。此外，土地流轉中的不當方式與不法行為，或是土地流轉過程中的尋租行為和腐敗現(xiàn)象，也可能誘致巨大的政治危機。

農村土地流轉可能帶來的社會風險。土地流轉過程中的利益分配和利益協(xié)調機制的缺失，會使得流轉各方的利益矛盾不斷積累，如果得不到較好的解決和處理，就可能失控，從而釀成社會危機。農村土地流轉涉及多個參與主體的切身利益，利益關系的調整和利益的重新分配不僅會引起農村內部社會階層的分化，加劇農村貧富差距和“兩極分化”，還會加大城鄉(xiāng)利益矛盾和流轉各參與主體之間的利益矛盾，埋下社會危機的隱患，影響社會和諧發(fā)展。由于流轉程序和合同不規(guī)范，加之農村土地流轉缺乏利益協(xié)調機制，一旦發(fā)生利益糾紛，糾紛雙方很容易產生過激行為，同時又因糾紛涉及的人多面廣，有相同利益訴求的農民或種植大戶等容易形成緊密的壓力群體，社會矛盾往往一觸即發(fā)。土地流轉速度過快，規(guī)模過大，也容易引發(fā)社會矛盾。在城市化和工業(yè)化容納就業(yè)能力不足以及社會保障體系不健全的情況下，大規(guī)模推動土地流轉很可能造成大批農民失地又失業(yè)，埋下不穩(wěn)定的隱患。近年來流行的“集體上樓”等流轉模式，對農村傳統(tǒng)社會和鄉(xiāng)村文化以及農民心理都會形成巨大沖擊，形成社會不安定的因素。大量失地農民很可能在社會矛盾激化和社會風險膨脹的情況下，成為大規(guī)模社會動亂的源泉，釋放出巨大的社會風險。

農村土地流轉可能帶來的生態(tài)風險。由于當前的農地流轉期限一般較短，加之流轉合同和相關政策對轉入方的經(jīng)營行為缺乏有效約束，沒有公認的土地評價標準，也沒有司法認可的土地肥力、質量、等級評價機構和方法，造成土地質量難以鑒定。很多租地企業(yè)和種植大戶從自身利益出發(fā)，不僅避免在土地上進行長期投資，還采取短期化經(jīng)營方式在土地上快速收回成本，在種植過程中大量使用化肥、農藥或對土地進行掠奪式開發(fā)，導致土壤污染和土壤板結，地力下降，生態(tài)環(huán)境被破壞，嚴重影響農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

由此可見，阻礙我國農村土地流轉的根本原因是缺乏一種能夠協(xié)調和平衡流轉參與主體多元化利益的制度安排。構建一種符合當前我國經(jīng)濟基礎、能夠在土地流轉中取得各方利益均衡的農村土地流轉制度，是我國當前亟待解決的緊迫任務。

我國農村土地流轉利益協(xié)調機制的構建

農村土地流轉利益協(xié)調機制的構建必須在堅持“統(tǒng)分結合、雙層經(jīng)營”的農村基本經(jīng)營制度基礎之上，秉承農地流轉與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)動的原則，秉承公平與效率統(tǒng)一的原則以及分類指導、和諧推進的原則，建立農地流轉過程中的利益表達機制、利益分享機制、風險防范機制和利益調控機制。

農村土地流轉的利益表達機制。表達權即利益表達的權利。我們需要從以下幾個方面暢通農民的利益表達渠道，實現(xiàn)表達權的公平：一是培育農地流轉中的利益表達主體，加強農民的組織化，從物質和精神兩個方面，打造農民在土地流轉中的硬實力和軟實力，提高農民在土地流轉中進行利益表達的效率；二是規(guī)范農地流轉中的利益表達客體，制止其在土地流轉中欺上瞞下、堵塞言路、強奸民意、掩蓋矛盾的做法，減少農民利益表達的成本，化解怨氣和矛盾；三是暢通農地流轉中的利益表達渠道，完善組織化表達渠道和公開輿論表達渠道，打造土地流轉中的利益表達平臺，建立農地流轉中公眾利益表達與政府回應的互動機制；四是引導農地流轉中的利益表達方式，提高農民在土地流轉中準確表達自身利益訴求的能力和水平，引導農民采用適宜的表達方式與技巧維護自身在土地流轉中的利益。

農村土地流轉的利益分享機制。在農村土地流轉和征用的過程中，農民并沒有分享到多少土地增值收益，相反，地方政府、經(jīng)營企業(yè)和村集體中的少部分人鯨吞了大部分土地增值收益。因此，如何保證農民依法享受土地帶來的合法收益，是穩(wěn)妥推進農村土地流轉制度改革過程中的重要步驟。農村土地流轉利益分享機制的構建應重點抓好以下幾方面：一是建立農業(yè)產業(yè)化利益聯(lián)結機制。支持農民以土地、資金、技術等要素入股，實行多種形式的聯(lián)合與合作，與龍頭企業(yè)形成互利共贏的利益共同體。建立土地流轉價格協(xié)商機制，根據(jù)市場變化約定一定比例和年限調整流轉租金，把農民和經(jīng)營方的長期利益捆綁在一起，既有利于農民支持、參與長期經(jīng)營，也有利于農民分享土地經(jīng)營的成果和長期收益。二是建立土地增值收益公平分配機制。在通過土地整理獲得建設用地指標等各種形式的農村土地規(guī)模流轉過程中，土地轉用增值收益部分應由國家、地方政府、農村集體、農民個人來分享，并主要留給農村和農民。三是建立農地直接流轉入市的市場定價機制。弱化地方政府的賣地沖動，提高農民應得利益。這有兩個辦法：提高征地補償；讓農民直接參與市場定價與收益分配，其具體實現(xiàn)方式有入股、聯(lián)營、轉讓、出租、抵押等。

農村土地流轉的風險防范機制。流轉中可能存在合同風險、市場風險、經(jīng)營風險等各種風險，阻礙農村土地流轉的順暢進行，損害流轉各方的利益。為保障各方利益的實現(xiàn)，應在流轉中建立相應的風險防范機制：一是規(guī)范流轉合同管理機制。各地應該制定和推廣農村土地流轉合同示范文本，在土地流轉中使用統(tǒng)一合同文本，合同條款須經(jīng)村民大會討論同意，流轉規(guī)模較大的流轉合同應報相關政府部門審查備案。二是完善租地業(yè)主資質審查機制。在農村土地流轉中，農業(yè)部門和其他相關部門要加強對流轉受讓方的資質審查，尤其對流轉受讓方的資信情況、經(jīng)營能力、履約能力以及擬經(jīng)營項目進行審查。三是建立流轉項目科學論證制度。對于大型農村土地流轉項目，相關政府部門應在立項的時候把好關，組織專業(yè)人士考察該項目的市場前景、技術優(yōu)勢、同業(yè)競爭、產業(yè)規(guī)模等各個方面，幫助業(yè)主對投資項目進行科學論證，評估各種風險，作出正確決策，保證土地流轉后投資項目能產出良好效益，實現(xiàn)項目業(yè)主和農民在土地流轉中“雙贏”。四是建立流轉風險保證金制度。可要求達到一定規(guī)模的項目，在簽訂土地流轉合同時，以土地流轉租金為基數(shù)，業(yè)主一次性或者每年提取一定比例的風險保證金，用于應對可能出現(xiàn)的風險。五是強化流轉土地用途管制制度。各級農業(yè)和農村工作部門要會同有關部門監(jiān)管土地流轉后的土地農業(yè)用途，建立農村土地質量評價標準體系，對違規(guī)行為進行嚴厲懲罰。

農村土地流轉的利益調控機制。農村土地流轉過程中，政府應該對此建立相應的利益調控機制。宏觀調控的有效實施有利于促進雙方產生更為強大的流轉動力，從而形成有機的良性循環(huán)系統(tǒng)。一是建立土地流轉矛盾預防機制。完善土地確權工作，妥善解決土地遺留問題，做到先解決問題，再進行流轉；健全集體參與機制，建立和完善村集體經(jīng)濟組織，建立村集體“流轉工作經(jīng)費”使用的監(jiān)督約束機制。二是構建農村土地流轉服務機制。開展土地流轉服務平臺建設試點，為流轉雙方提供土地流轉信息、政策法規(guī)咨詢、指導合同簽訂、協(xié)調利益關系等；建立流轉項目檔案，規(guī)范土地流轉行為。三是建立流轉失地農民法律援助機制。盡快制定和健全有關失地農民保障的法律、法規(guī)，從維護和促進社會整體利益需要的高度來對待失地農民，形成“幫農護農”的良好機制。四是建立農村土地流轉糾紛調解仲裁機制。建設農村土地流轉糾紛仲裁機構，建立健全以協(xié)商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的土地承包和流轉糾紛解決制度。

我國農村土地流轉利益協(xié)調機制的實現(xiàn)路徑

不同區(qū)域農村土地流轉利益協(xié)調機制的實現(xiàn)路徑。我國幅員遼闊，各地區(qū)情況千差萬別，自然條件、農業(yè)資源和社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，農民人均收入和對土地的依賴程度也有很大不同。因此，針對不同的區(qū)域和不同的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，農村土地流轉制度必須因地制宜，采取不同的改革思路和差異化的流轉模式。不能簡單采取將發(fā)達地區(qū)的土地收益“反哺”落后地區(qū)的辦法，而是應該在推動西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、東部加快發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟“多輪驅動”大背景下，東部地區(qū)采用土地入股、產業(yè)集約型流轉模式，中部地區(qū)采用土地集中、農業(yè)集約型流轉模式，西部地區(qū)采用土地開發(fā)、生態(tài)集約型流轉模式，東北地區(qū)采用土地保護、糧食集約型流轉模式，通過不同模式的農村土地流轉促進區(qū)域產業(yè)結構調整，帶動生產要素回流中西部等經(jīng)濟相對落后地區(qū)。

不同土地類型農村土地流轉利益協(xié)調機制的實現(xiàn)路徑。農村土地流轉涉及的農村土地主要有三種不同的類型：集體經(jīng)營性建設用地、宅基地和農戶承包經(jīng)營地。由于這三類土地的使用權主體不同、對農民的生計和根本利益影響程度不同，所以其流轉制度改革模式也應區(qū)別對待、分類指導?；诶鎱f(xié)調的土地承包經(jīng)營權流轉改革的實現(xiàn)路徑應探索以新型兩田制為基礎的穩(wěn)定不變的土地承包經(jīng)營權，探索以土地銀行為平臺的農村土地合作融資模式，探索以農民為主體的農村專業(yè)合作社流轉模式；農村房屋及宅基地使用權流轉的實現(xiàn)路徑應厘清農房上市交易后土地增值收益的分配關系，在平衡各種利益的基礎上，建立城鄉(xiāng)一體化的房屋產權管理制度，完善農房交易稅費，建立宅基地收購儲備制度和農村住房保障制度，逐步推進農房產權和宅基地使用權自由流轉；集體經(jīng)營性建設用地流轉應實現(xiàn)與國有建設用地“同地同權”，允許其直接入市交易，土地增值收益分配由國家、集體和土地使用者按比例分享，增加集體經(jīng)濟組織和農民在土地收益分配中的談判權，充分保證農民集體土地財產權利，建立集體經(jīng)營性建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法，通過稅收和財政轉移支付平衡不同地區(qū)的農村土地收益。

發(fā)達地區(qū)及大城市郊區(qū)農村土地流轉利益協(xié)調機制的特殊實現(xiàn)路徑。發(fā)達地區(qū)及大城市郊區(qū)農村土地流轉有其特殊實現(xiàn)路徑，其中比較有代表性的模式如下：

代表模式1：土地流轉占補平衡模式。該模式是指近年來各地試點中普遍興起的一種利用城鄉(xiāng)建設用地掛鉤試點政策，按照耕地占補平衡的原則實施農村土地綜合整理，整理中節(jié)余的集體建設用地指標交換到城市周邊區(qū)域使用，以此獲得土地整理資金和建設用地指標的農村土地流轉模式。該模式可迅速推進農民集中居住和農村規(guī)模經(jīng)營，促進農村土地和人口要素的聚集。但該模式自上而下的外生性制度特征和政府主導的先天利益沖動，使之具有天生的制度缺陷，導致其執(zhí)行過程中很容易突破農民自愿原則，使土地流轉中產生的利益向城市而非農村和農民傾斜。此外，這種模式的迅速推廣將對農民心理和農村社會組織以及農村傳統(tǒng)文化造成巨大的沖擊，可能帶來農地“非農化”、耕地“非糧化”等運行異化風險和其他社會風險。因此，農村土地流轉的占補平衡模式必須完善其制度設計，優(yōu)化其運行機制，嚴格界定其適用范圍，避免其成為城市和城市資本擴張的工具，損害農村及農民的利益。①

代表模式2：農村集體建設用地流轉的地權激勵模式。其具體操作如下：農戶或農村集體將宅基地等委托給農村土地流轉中心，并獲取租金、紅利等土地轉讓收入，或享受土地置換、房屋以舊換新等集中安置。政府與農村土地流轉中心合作，通過土地置換、復墾整理，形成新的建設用地指標。由專業(yè)機構對建設用地指標進行評估，形成指標基準價，再由政府委托農村土地流轉中心將建設用地指標在面向社會的公開交易平臺上通過“招拍掛”等方式預先交給有用地需求的投資者，同時收取指標出讓金。地權激勵模式也有其特定的需求、區(qū)位、制度、平臺等實施條件，同時需要完善其利益分配機制。②

代表模式3：大城市郊區(qū)農村土地圈層流轉模式。大城市郊區(qū)根據(jù)其距離城市中心的距離遠近、經(jīng)濟社會發(fā)展狀況往往呈現(xiàn)出一種“圈層分工”的特色。大城市周邊農村土地流轉制度改革的過程中，也必須遵循因地制宜、圈層分工的指導原則，針對市郊的不同圈層，針對不同的經(jīng)濟發(fā)展狀況和農民利益訴求，采取不同類型的流轉模式。大城市近郊可采取農民自愿、政府引導的農地流轉模式；大城市中郊可采取政府搭臺、農民參與的流轉模式；大城市遠郊可采取抓住重點、適時突破的流轉模式。（作者為四川大學副教授，國家社科基金項目“利益協(xié)調推進農村土地流轉制度研究”負責人；本文系該項目最終研究成果，項目編號：09XJY015）

注釋

①劉潤秋：“土地流轉占補平衡：典型模式與制度缺陷”，《社會科學研究》，2011年第4期。

②劉潤秋，高松：“農村集體建設用地流轉地權的激勵模式”，《財經(jīng)科學》，2011年第2期。