王學(xué)輝 王秋韻

我國行政補(bǔ)償制度建立較早，但并未得到充分培育與發(fā)展。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，只有推進(jìn)利益訴求的表達(dá)機(jī)制不斷完善，才能實(shí)現(xiàn)社會權(quán)利與國家權(quán)力的制衡與連接，行政補(bǔ)償制度更是如此。唯有在程序規(guī)范、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等制度要素的諸多方面充分搭建公民與國家間合作與對話機(jī)制，方能達(dá)至一個(gè)良善的行政補(bǔ)償制度。

作為一種權(quán)利保障和利益沖突平衡機(jī)制的行政補(bǔ)償制度，對規(guī)范行政權(quán)的行使，實(shí)現(xiàn)公共利益，保護(hù)相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對基本人權(quán)的保障，具有重要的意義。行政補(bǔ)償學(xué)界雖有一定的爭議，但一般將其定義為行政主體的合法行為給行政相對人的合法權(quán)益造成損失，依法由行政主體對行政相對人所受的損失予以補(bǔ)償?shù)闹贫取＂傥覈审w系中關(guān)涉行政補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》，該條例中蘊(yùn)含著有關(guān)地權(quán)方面行政補(bǔ)償?shù)囊亍＝▏螅?950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》對有關(guān)地權(quán)的行政補(bǔ)償有了更加明確的規(guī)定。之后，關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定均零散地分布于相關(guān)法律、法規(guī)甚至政策文件之中，已涉及國防、公共安全、環(huán)境資源保護(hù)、征地、房地產(chǎn)開發(fā)等眾多領(lǐng)域。囿于我國法律體系的不完善，行政補(bǔ)償制度雖建立較早卻未能得以充分培育，實(shí)踐中關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)闹黧w、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序也不統(tǒng)一，運(yùn)行現(xiàn)狀的混亂導(dǎo)致公正補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)。其實(shí)，行政補(bǔ)償制度的運(yùn)行狀態(tài)關(guān)涉到公民基本權(quán)利與公共利益之間的平衡問題，行政權(quán)易于膨脹而又與公民權(quán)利直接接觸的特性在其中得以充分彰顯。只有推進(jìn)利益訴求的表達(dá)機(jī)制不斷完善，推進(jìn)政府與公民之間的相互信任與善意合作，才能實(shí)現(xiàn)行政的目的，行政補(bǔ)償制度更是如此。唯有完善我國行政補(bǔ)償制度現(xiàn)有立法體系，在補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、救濟(jì)途徑、程序規(guī)范等諸多方面統(tǒng)一加以規(guī)制，在制度體系中充分搭建利益訴求平臺，才是完善我國行政補(bǔ)償制度的有效路徑。

基本向度——我國行政補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀

對于一個(gè)制度的現(xiàn)狀，我們總是在兩個(gè)維度上去考察，一是該制度的表達(dá)，即立法層面；二是該制度的實(shí)踐，即現(xiàn)實(shí)的具體運(yùn)行狀況。對行政補(bǔ)償制度現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為是立法層面不完整，實(shí)踐層面不統(tǒng)一。

立法體系完整性不足。我國行政補(bǔ)償制度散見于各個(gè)單行法律、法規(guī)、規(guī)章之中，尚未形成完整的制度體系：一、憲法依據(jù)太過籠統(tǒng)且引導(dǎo)性不足。我國憲法第十三條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”該條款規(guī)定了行政補(bǔ)償制度，但太過籠統(tǒng)，對于行政補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)建引導(dǎo)不足。從法律淵源的角度來看，②我國法律制度構(gòu)建均須以國家根本大法為依據(jù)，憲法作為根本大法，在中國的法律淵源體系中居于核心的地位，其以比普通法律更為強(qiáng)大的穩(wěn)定性、權(quán)威性和原則性，規(guī)定了國家與社會的根本制度與基本原則。目前，我國憲法規(guī)定中關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定太過籠統(tǒng)，補(bǔ)償?shù)脑瓌t是什么也不清楚，這不利于我國行政補(bǔ)償制度的建立和完善。

二、補(bǔ)償基本法律缺失且具體規(guī)定未成體系。我國至今還沒有一部統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》，有關(guān)的規(guī)定都散見于各個(gè)單行法律與法規(guī)當(dāng)中，法律用語不明確、不統(tǒng)一，缺乏統(tǒng)一的程序性規(guī)定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定隨意且差異性明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2011年2月底，我國現(xiàn)行有效的法律共有239件，行政法規(guī)690多件，地方性法規(guī)近8600件，其中涉及行政補(bǔ)償至今仍有效的法律規(guī)定就有40多部、行政法規(guī)150多部、地方性法規(guī)160多部、部門規(guī)章140多部。③其中補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償程序等方面差異性明顯，規(guī)定未成體系，行政相對人的合法權(quán)益難以得到保障。再者，即便有單行法依據(jù)的，卻因單行法之間的規(guī)定差異太明顯，同樣難以依據(jù)同等的行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與程序給予同樣標(biāo)準(zhǔn)、范圍的補(bǔ)償，這些都有損行政補(bǔ)償制度中公正與平等價(jià)值之虞。

三、相關(guān)配套制度不建全。我國行政補(bǔ)償?shù)呐涮字贫戎饕▽τ谛姓a(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制與救濟(jì)制度，監(jiān)督機(jī)制主要指向于行政補(bǔ)償資金的管理和監(jiān)督，而救濟(jì)機(jī)制主要指向于行政補(bǔ)償相對人的權(quán)利救濟(jì)程序。關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督（主要是對行政補(bǔ)償資金的管理和監(jiān)督）程序，大多概括規(guī)定為依法追究法律責(zé)任，但相關(guān)規(guī)定大多寬泛而籠統(tǒng)，甚至有的法律規(guī)范關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制規(guī)定直接缺失，沒有統(tǒng)一的關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制的規(guī)定。關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序（包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)），雖然有些法規(guī)對此做了比較詳細(xì)的規(guī)定，但是這些規(guī)定中所涉及的救濟(jì)途徑并未統(tǒng)一，導(dǎo)致不知道按照什么救濟(jì)程序來進(jìn)行。

在實(shí)踐層面統(tǒng)一性缺乏。由于我國尚未形成統(tǒng)一完整的行政補(bǔ)償法律體系，導(dǎo)致我國行政補(bǔ)償制度在實(shí)踐層面差異性非常明顯，這尤其體現(xiàn)在行政補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償范圍、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體與補(bǔ)償程序方面。我國行政補(bǔ)償制度在實(shí)踐層面也呈現(xiàn)混亂的狀態(tài)。我們知道，行政補(bǔ)償制度的運(yùn)行狀態(tài)關(guān)涉到公民基本權(quán)利與公共利益之間的平衡問題，因此消解制度設(shè)計(jì)上存在的沖突顯得尤為重要。

我國行政補(bǔ)償制度完善的現(xiàn)實(shí)土壤

我國行政補(bǔ)償制度對社會管理創(chuàng)新理念的應(yīng)然貫徹?，F(xiàn)階段，社會管理創(chuàng)新理念已經(jīng)在政治體制改革進(jìn)程中大放異彩，成為社會管理領(lǐng)域的全新理念。社會管理創(chuàng)新在行政領(lǐng)域最重要的向度則是加強(qiáng)社會管理體系建設(shè)，增強(qiáng)社會管理合力，形成社會秩序的優(yōu)化。產(chǎn)生的社會效益彰顯于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多方面，其背后體現(xiàn)著公共行政范式的轉(zhuǎn)換。社會管理創(chuàng)新理念必將行政法從傳統(tǒng)的“命令—服從”與“二元對立”的窠臼中解救出來，充分關(guān)注行政相對人的主體性，堅(jiān)持以人為本，以公共利益為終極追求，形成行政主體與行政相對人之間平等協(xié)作的理念與模式。行政補(bǔ)償制度的完善作為行政法制發(fā)展的題中之意，需應(yīng)然地貫徹社會管理創(chuàng)新的理念，需在制度完善層面彰顯行政相對人主體性，構(gòu)建利益訴求表達(dá)平臺，搭建行政相對人與行政主體間協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公民合法權(quán)益與公共利益之間的平衡。

20世紀(jì)以來，隨著社會連帶主義的興起和社會法學(xué)的盛行，社會本位的價(jià)值觀念戰(zhàn)勝了個(gè)人本位的價(jià)值觀念，人和人之間的合作和信任關(guān)系成為了社會的價(jià)值取向，在行政法框架內(nèi)更是如此，信任觀念必須植根于我國政治場景與社會土壤之中，方能彰顯現(xiàn)代行政法的人文精神?！靶姓黧w和相對人在行政法上的相互信任，是憲法上信任關(guān)系的具體化，集中表現(xiàn)為雙方在行為上的相互信任?！瑯樱鄬θ酥荒艹浞中湃涡姓黧w，才能獲得行政主體更多的服務(wù)，才能維持自己與行政主體間的和諧關(guān)系，才能保障行政的效率和權(quán)威?！雹茉谕晟菩姓a(bǔ)償制度時(shí)，唯有在彼此信任的前提下相互溝通，方能實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的相互協(xié)調(diào)。

行政補(bǔ)償框架下的社會權(quán)利對政府權(quán)力的制衡與連接。正如鄧正來與景躍進(jìn)在《構(gòu)建中國的市民社會》一文中主張的，市民社會與國家需要形成良性的結(jié)構(gòu)性互動，形成一種雙向的適度制衡關(guān)系，發(fā)展出具有獨(dú)立性與自為性的市民社會。社會成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動、社會活動的私域，以及進(jìn)行參政議政活動的非官方公域，就是市民社會。在行政法學(xué)領(lǐng)域，集中表現(xiàn)在社會權(quán)利對政府權(quán)力的制衡與連接。社會權(quán)利是社會成員分享社會發(fā)展成果的資格和擁有文明生活條件的權(quán)利，作為社會主體利益訴求的依托，其在本質(zhì)上不是占有，而是分享；不是是否擁有，而是是否實(shí)現(xiàn)；不僅是獲得社會利益，還是對整個(gè)社會的責(zé)任。要保證一個(gè)社會的存續(xù)，就必須使社會的每個(gè)組成成員都享有基本的共同權(quán)利，這樣才能使社會成員之間有相互交往與合作的基本制度條件，使全體社會成員對整個(gè)社會形成基本的共識。

社會內(nèi)部的分化越劇烈，市民社會基本的共同權(quán)利就更需得以保障，以緩和可能出現(xiàn)的沖突與矛盾。社會管理創(chuàng)新理念對行政補(bǔ)償制度提供的制度性支撐，便是行政補(bǔ)償框架內(nèi)的行政法治之依托。唯有整個(gè)社會建立起一種國家和公民彼此協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)、積極互動、充滿創(chuàng)新和活力的公民社會，改善了社會權(quán)利的運(yùn)行環(huán)境，形成其發(fā)展和演化的更為廣闊的空間，才能將社會管理創(chuàng)新理念堅(jiān)實(shí)地融入中國大地。就行政補(bǔ)償制度的完善來看，完善訴求表達(dá)機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急，無論是起源于德國的特別犧牲說，還是起源于法國的公平負(fù)擔(dān)說，抑或起源于日本的結(jié)果責(zé)任說，行政補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)都提示我們行政補(bǔ)償制度關(guān)注的是一個(gè)利益再分配機(jī)制，⑤因此我國行政補(bǔ)償制度的完善，核心問題在于利益表達(dá)與平衡機(jī)制，現(xiàn)階段只有推進(jìn)利益訴求的表達(dá)機(jī)制不斷完善，推進(jìn)政府與公民之間的相互信任與善意合作，才能實(shí)現(xiàn)社會權(quán)利對政府權(quán)力的制衡與連接，實(shí)現(xiàn)公共利益的終極目的。

完善路徑——制度體系完整性的彰顯與利益訴求表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建

通過我國行政補(bǔ)償制度運(yùn)行現(xiàn)狀與制度構(gòu)建的應(yīng)然土壤之梳理，要達(dá)到行政補(bǔ)償框架下社會管理創(chuàng)新理念中社會效益最優(yōu)化的目標(biāo)，需探尋到一條行政補(bǔ)償制度的“善治”路徑。⑥

完善行政補(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ罁?jù)。要實(shí)現(xiàn)行政補(bǔ)償框架下的利益訴求機(jī)制的搭建，首先應(yīng)在《憲法》中明確行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t。行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t是憲法有關(guān)征收（征用）條款中不可或缺的重要內(nèi)容。目前，對行政相對人因國家合法行為而受到的損害予以合理補(bǔ)償已經(jīng)得到了廣泛認(rèn)可，世界上很多國家都在憲法層面對行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t作出了規(guī)定。要在憲法層面完善行政補(bǔ)償?shù)母痉ㄒ罁?jù)，需立足于我國行政補(bǔ)償制度運(yùn)行現(xiàn)狀之實(shí)際，并借鑒其他國家的有益經(jīng)驗(yàn)。從目前的立法來看，行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t有許多說法，包括“一定補(bǔ)償”、“適當(dāng)補(bǔ)償”、“合理補(bǔ)償”、“公平補(bǔ)償”等規(guī)定，表現(xiàn)出補(bǔ)償原則不統(tǒng)一，未體現(xiàn)出行政補(bǔ)償之制度內(nèi)核，筆者主張我國憲法應(yīng)當(dāng)將“公正補(bǔ)償”原則確立為行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。我們知道，行政補(bǔ)償制度構(gòu)建于公共利益與私人權(quán)益之間的損益平衡機(jī)制之上，私權(quán)主體出于公共利益之考量而有受私益損害之虞，這種損害具有公益性質(zhì)且其效益社會主體共享，補(bǔ)償應(yīng)公正地進(jìn)行，因此應(yīng)確立“公正補(bǔ)償”之原則，行政相對人為了公共利益所做出的“特別犧牲”，應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦貙Υ坏闷狡缫?，在公共利益之天平上，人們的犧牲是同等價(jià)值的。

形成我國行政補(bǔ)償制度基本法與單行法并行之格局。前文已述，我國行政補(bǔ)償制度未成體系，相關(guān)規(guī)定散見于各類效力層級之法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件之中，導(dǎo)致實(shí)踐中差異較大，伴隨而來的則是常見之具有同樣公益價(jià)值的損害卻給予不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償。從制度完善的角度來看，應(yīng)制定一部單獨(dú)的《行政補(bǔ)償法》以明確行政補(bǔ)償制度的基本面向：包括構(gòu)成要件、具體程序、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、增設(shè)補(bǔ)償基金等并修改相關(guān)法律、法規(guī)以實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一。再者，我國歷來采用“一元政治動員模式”⑦來處理政府與民眾之間關(guān)系，在應(yīng)急情形下行政權(quán)的強(qiáng)大被無限放大，以公共利益為考量常常導(dǎo)致權(quán)益的必要損害，但在無單行法依據(jù)之領(lǐng)域，行政相對人被合法侵害的權(quán)益卻難以得到公正補(bǔ)償。

總之，我國行政補(bǔ)償制度的完善，核心問題在于利益表達(dá)與平衡機(jī)制。那么如何才能搭建起行政補(bǔ)償利益訴求表達(dá)平臺？一言以蔽之，即是要尊重行政相對人的主體地位，強(qiáng)化平等協(xié)商和監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制：首先，在可能涉及行政補(bǔ)償并關(guān)系行政相對人切身利益的重大行政決策出臺前，應(yīng)以聽證會、專家論證會、座談會等方式充分論證并廣泛聽取意見，取得行政相對人的理解與合作；其次，應(yīng)詳細(xì)地明確地給予行政補(bǔ)償?shù)氖马?xiàng)確立標(biāo)準(zhǔn)，且應(yīng)明確事項(xiàng)確定之標(biāo)準(zhǔn)與程序，尤其是行政補(bǔ)償?shù)男畔⒐_程序；第三，在符合公平合理原則的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的前提下應(yīng)設(shè)計(jì)保障財(cái)產(chǎn)權(quán)利人有效參與的、公開透明的協(xié)商前置程序；最后，應(yīng)完善行政補(bǔ)償制度框架內(nèi)的救濟(jì)與監(jiān)督程序，盡量減少權(quán)力尋租。針對國內(nèi)行政補(bǔ)償實(shí)踐存在的若干缺陷——補(bǔ)償范圍普遍狹窄而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，行政補(bǔ)償具體程序尚未統(tǒng)一，權(quán)力尋租空間較大等等，從統(tǒng)一立法上加以規(guī)制，并據(jù)此修改完善現(xiàn)存之單行立法，以形成我國行政補(bǔ)償制度基本法與單行法協(xié)調(diào)并行局面。

完善行政補(bǔ)償?shù)呐涮字贫?。行政補(bǔ)償制度的配套制度主要包括行政補(bǔ)償制度的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制。前者的關(guān)注點(diǎn)在于防止行政機(jī)關(guān)拒絕補(bǔ)償或者拒絕足額補(bǔ)償，截留、挪用、私分、虛報(bào)、冒領(lǐng)補(bǔ)償金，因此需保證行政補(bǔ)償程序的公開透明與責(zé)任追究機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，這涉及相對較為復(fù)雜的制度安排；而后者主要關(guān)注完善司法救濟(jì)途徑與行政復(fù)議制度。除了司法管轄權(quán)與訴訟程序的明確以外，應(yīng)賦予司法機(jī)關(guān)對行政補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)和解權(quán)力，并賦予其對顯失公平的行政補(bǔ)償協(xié)議的司法判決變更權(quán)。

在行政補(bǔ)償制度框架中，行政權(quán)易于膨脹，其與公民權(quán)利直接接觸而具有侵犯性的特質(zhì)被充分地展現(xiàn)，此時(shí)司法救濟(jì)作為制約行政權(quán)膨脹之有效途徑就顯得尤為重要，“幾乎所有的侵權(quán)行為都可以訴諸法院，法院都可以宣告原告的權(quán)利存在?！雹嘁虼藨?yīng)拓寬司法救濟(jì)途徑，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的能動性，在行政補(bǔ)償制度框架內(nèi)搭建溝通協(xié)商之平臺，完善行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)機(jī)制。

社會管理創(chuàng)新理念下，政府與公民之間開始互助合作，構(gòu)筑主體間的平等對話與尊重信任，并以此實(shí)現(xiàn)民族的凝聚力和社會的可持續(xù)發(fā)展。唯有構(gòu)建起完善的行政補(bǔ)償法律體系與協(xié)商對話機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府與民眾之間的信任與溝通，方能實(shí)現(xiàn)行政補(bǔ)償制度的“善治”之路。（作者分別為西南政法大學(xué)行政法學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)；碩士研究生）

注釋

①姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社，1999年，第469頁。

②陳金釗：《法治與法律方法》，濟(jì)南：山東人民出版社，2003年，第283～320頁。

③王學(xué)輝：“‘依法治法的整體性圖式構(gòu)建”，《當(dāng)代法學(xué)》，2011年第1期。

④葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學(xué)出版社，2006年，第165頁。

⑤城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，臺北：三民書局，1980年，第566頁。

⑥俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第8頁。

⑦何自力，喬曉楠，李菁：“中國模式與未來道路探索”，《社會科學(xué)研究》，2009年第3期，第54～59頁。

⑧畢可志：《論行政救濟(jì)》，北京大學(xué)出版社，2005年，第522～523頁。