李耀鼎 楊立峰

導(dǎo)讀：上海綜合交通發(fā)展面臨多元挑戰(zhàn)，包括“兩個中心”建設(shè)對上海綜合交通的發(fā)展要求、長三角核心城市打造對上海綜合交通的發(fā)展要求、城市空間格局優(yōu)化對上海綜合交通的發(fā)展要求、建設(shè)生態(tài)宜居城市對上海綜合交通的發(fā)展要求。為此，上海綜合交通未來發(fā)展必須考慮對外交通、城鄉(xiāng)交通、城市交通等多種出行需求，以使特大城市交通的綜合規(guī)劃設(shè)計符合國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。

Key Words

關(guān)鍵詞：城市綜合交通；多元挑戰(zhàn)；快速換乘；長三角核心城市

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.013

一、上海城市綜合交通發(fā)展回顧

改革開放三十年，尤其是進入新世紀(jì)以來的十余年，在籌備、舉辦上海世博會的過程中，上海綜合交通發(fā)展取得了舉世矚目的突出成就。

（一）綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施日益完善

1、港口方面

上海是一個“城以港興”的典型城市，從19世紀(jì)上海開埠以來，港口在上海城市發(fā)展過程中起到了重要的促進作用。進入新世紀(jì)后，在國家建設(shè)上海國際航運中心戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，上海港口發(fā)展重點由黃浦江長江沿岸（外高橋港區(qū)、羅涇港區(qū)）轉(zhuǎn)移，又向真正意義上的海港（洋山港區(qū)）邁進。截止2010年，上海沿海港口泊位1145個，內(nèi)河港口泊位1186個，建成洋山深水港北港區(qū)工程和外高橋港區(qū)一期至六期工程，集裝箱碼頭設(shè)計年吞吐能力超過1800萬標(biāo)箱，同時還有國際客運中心、吳淞口國際郵輪碼頭等旅游客運碼頭，港口基礎(chǔ)設(shè)施位居世界前列。港口基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展不僅極大地支撐了上海國際航運中心建設(shè)，也間接地支撐了長三角區(qū)域乃至長江流域外向型經(jīng)濟的快速發(fā)展。

2、機場方面

上海目前形成了浦東、虹橋“一市兩場”的機場格局。隨著2010年上海世博會前虹橋機場擴建工程完成，上海兩場共有五條機場跑道，四座航站樓，設(shè)計年進出港旅客8000萬人次，高峰時起降能力3104架次/日，設(shè)施能力在世界上位列前茅。目前上海機場不僅服務(wù)于上海及周邊城市對國內(nèi)航空運輸?shù)男枨?，也作為我國華東航空門戶服務(wù)于華東地區(qū)國際航空出行需求，進一步促進了上海人流物流的積聚。

3、鐵路方面

上海位于東海之濱，從區(qū)位上屬于鐵路服務(wù)的“末端”，以滬寧、滬杭兩條鐵路形成的格局延續(xù)了幾十年。在國家鐵路快速發(fā)展的宏觀背景下，2010年以來，滬寧城際、滬杭客專、京滬高鐵三條設(shè)計時速在300公里以上的鐵路先后通車，這使上海成為名符其實的全國鐵路客運樞紐。

4、公路道路方面

近年來，上海公路道路發(fā)展迅速。截止2010年，上海全市在6340平方公里市域范圍內(nèi)擁有公路和城市道路總里程1.6萬公里，其中高速公路通車?yán)锍踢_到776公里（含外環(huán)線），基本形成了兩環(huán)、九射、一縱、一橫、兩聯(lián)的格局。在城市中心城600平方公里范圍內(nèi)，道路總里程超過3300公里，其中快速路里程達到193公里，中心城道路網(wǎng)密度達到4.8公里/平方公里。在機動車快速增長的客觀背景下，總體上實現(xiàn)了路車平衡。

5、城市公共交通方面

近十年來，在優(yōu)先發(fā)展公共交通的戰(zhàn)略指導(dǎo)下，上海已基本形成以軌道交通為骨干、常規(guī)公交為基礎(chǔ)的公共交通發(fā)展格局。尤其是軌道交通，實現(xiàn)了突飛猛進的進展。截止2010年底，上海軌道交通已經(jīng)建成投運12條線（含磁浮線）、運營線路長度達452公里，中心城（外環(huán)線以內(nèi)）軌道交通站點600米服務(wù)半徑覆蓋四分之一的土地面積和42%的人口，并成為國內(nèi)首個軌道里程突破400公里的城市，軌交運營線路長度在世界大城市中也位居前列。同時，上海常規(guī)公交也迅速拓展。目前全市地面公交運營線路1100余條，運營車輛1.7萬輛，日均營運里程300多萬公里，基本形成了覆蓋全市的地面公交網(wǎng)絡(luò)。

6、綜合運輸樞紐方面

“十一五”期間，上海共建成綜合客運交通樞紐49個，有效提升了對內(nèi)對外交通的便捷換乘的水平，改善了居民交通的出行條件。上?；疖嚹险揪C合樞紐、虹橋綜合樞紐的先后建成，更標(biāo)志著上海綜合運輸樞紐建設(shè)躍上了新的臺階，也體現(xiàn)了綜合運輸樞紐在綜合運輸體系中的重要地位。同時，火車南站和虹橋樞紐也成為全國樞紐建設(shè)領(lǐng)域參觀學(xué)習(xí)的樣板。

（二）樞紐功能進一步提升

近年來，隨著上海城市功能的進一步提升，溢出作用逐步顯現(xiàn)，上海的樞紐功能進一步提升。

2010年，上海港口吞吐量已達到6.5億噸，集裝箱吞吐2907萬TEU（2011年達到3300萬TEU），位居世界第一大港口，同時也是第一大集裝箱港口。目前，上海港已是服務(wù)我國沿海和長江流域的核心樞紐，承擔(dān)著沿海、長江中轉(zhuǎn)的重要功能，同時，也是長三角區(qū)域外貿(mào)企業(yè)的主要進出口口岸。

2010年，上海航空兩港完成7219萬人次旅客吞吐量和372萬噸貨郵吞吐量，浦東機場貨運吞吐量位列世界第三，浦東、虹橋兩場旅客吞吐量分別位列全國機場的第三和第四。以城市計算，上海機場吞吐量僅次于北京，在全世界也位居前列。目前，上海國際旅客吞吐量接近總吞吐量的40%，成為華東地區(qū)進出國門的樞紐口岸。浦東機場貨運吞吐量占全國航空貨運總量的近1/3，是全國最大的航空貨運口岸和樞紐。

2010年上海市對外旅客年到發(fā)量超過4.5億人次（含航空、鐵路、公路、水運及自駕車），相當(dāng)于上海2300萬常住人口年內(nèi)每人對外出行20次。其中，超過65%以上的客流來源于長三角范圍，上海已成為真正意義上的長三角區(qū)域的核心城市和交通樞紐城市。

（三）交通管理成效凸顯

2002年的《上海城市交通白皮書》是上海交通管理政策的集中體現(xiàn)，在《白皮書》中明確提出路車平衡、區(qū)域差別、公交優(yōu)先等政策。經(jīng)過十年的歷史檢驗，效果逐步顯現(xiàn)。其中，以私人小汽車牌照拍賣政策效果最為明顯。

上海車牌拍賣政策始于1986年，而現(xiàn)行的牌照拍賣政策則始于2000年，對中心城小汽車的牌照采用拍賣的方式獲得，對郊區(qū)使用的車輛可申請滬C牌照，不設(shè)額度限制。經(jīng)過十年的實踐，證明牌照拍賣有效延緩了機動車過快增長的趨勢，為公共交通發(fā)展贏得了寶貴的時間，與北京、廣州等同類城市對比，上海小汽車發(fā)展情況明顯優(yōu)于北京、廣州等城市。如今，上海能在個體機動化浪潮下保持相對通暢的道路運行狀態(tài)，私車牌照拍賣等交通管理政策功不可沒。

與此同時，《白皮書》中的其他政策也為指導(dǎo)城市交通分區(qū)域類別發(fā)展、穩(wěn)定并促進公共交通發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（四）綜合交通服務(wù)水平逐步提升

出行效率顯著提升。滬寧、滬杭、京滬高速鐵路相繼建成投入使用，城際出行時間大幅減少，出行效率顯著提高，為促進城際一體化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。以軌道交通為主的通勤工具較以往以常規(guī)公交為主的通勤工具，出行效率顯著提升，為城市體量的擴大奠定了基礎(chǔ)。

出行的智能化、舒適性不斷提高。高速公路自動收費系統(tǒng)、快速道路流量實時自動采集和發(fā)布系統(tǒng)全面實施，公共交通智能管理系統(tǒng)、公交一卡通管理系統(tǒng)、停車誘導(dǎo)系統(tǒng)等智能交通服務(wù)系統(tǒng)均得到廣泛的推廣和應(yīng)用，為市民出行提供了更為完善的信息服務(wù)，提高了出行效率。高等級公交車輛逐步投放，中心地區(qū)公交車基本實現(xiàn)了空調(diào)化，出租車車輛折舊年限縮短至4年，2年新車比例達到50%，居民乘車舒適度明顯改善。

二、上海綜合交通發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

（一）“兩個中心”建設(shè)對上海綜合交通的發(fā)展要求

2009年4月出臺的《國務(wù)院關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)建設(shè)國際金融中心和國際航運中心的意見》（國發(fā)〔2009〕19號）中明確提出，要推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進制造業(yè)，建設(shè)國際金融中心和國際航運中心。至2020年，基本建成與我國經(jīng)濟實力以及人民幣國際地位相適應(yīng)的國際金融中心；基本建成航運資源高度集聚、航運服務(wù)功能健全、航運市場環(huán)境優(yōu)良、現(xiàn)代物流服務(wù)高效，具有全球航運資源配置能力的國際航運中心?！皟蓚€中心”建設(shè)是國家層面對上海的戰(zhàn)略定位，對上海綜合交通提出了更高的要求。

國務(wù)院在19號文中，對航運中心建設(shè)、綜合交通發(fā)展提出了較為明確的要求：優(yōu)化現(xiàn)代航運集疏運體系，其核心要求在于持續(xù)推進港口基礎(chǔ)建設(shè)，在同步擴大港口集疏運基礎(chǔ)設(shè)施的同時，以內(nèi)河水運、鐵路為重點，優(yōu)化集疏運結(jié)構(gòu)。這里優(yōu)化集疏運結(jié)構(gòu)的目的，一是提升上海港口的集散效率與擴大上海港口的輻射范圍，二是降低港口發(fā)展對城市在環(huán)境、噪聲和道路方面的影響。

如果說航運中心發(fā)展對綜合交通的影響相對來說更多體現(xiàn)于貨運，那么金融中心的發(fā)展則要求更多體現(xiàn)于國際國內(nèi)高端商務(wù)的客運。未來，隨著上海金融中心的地位進一步鞏固，來源于國際、國內(nèi)高端的商務(wù)人流、客流日益積聚，將促進上海國際-國內(nèi)航空客運樞紐的地位進一步提高，要求上海航空運輸不僅將機場本體的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)水平提高，更需提升機場對國內(nèi)其他城市、周邊城市和上海市域的集散效率、集散水平進一步提升。上海機場的發(fā)展和集疏運體系將面臨來自于金融中心發(fā)展更高的要求和挑戰(zhàn)。

（二）長三角核心城市打造對上海綜合交通的發(fā)展要求

2010年6月，《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》通過國務(wù)院審批，成為指導(dǎo)長三角地區(qū)未來一個時期發(fā)展改革的綱領(lǐng)性文件。在《區(qū)域規(guī)劃》中明確定位：以上海為發(fā)展核心，圍繞上海“四個中心”建設(shè)打造在亞太乃至全球有重要影響力的國際金融服務(wù)體系。

隨著長三角城市群一體化進程加快和上海在長三角地區(qū)核心作用日益發(fā)揮，上海與長三角地區(qū)各個城市交通聯(lián)系的量級、頻率都將進一步提高，要求上海與長三角地區(qū)各個城市聯(lián)系的能級更高、速度更快、更加便捷。

目前，上海與長三角的聯(lián)系還主要限于滬寧、滬杭兩個通道方向，輻射面不夠?qū)拸V。作為上海未來發(fā)展重點的浦東地區(qū)，與長三角地區(qū)的聯(lián)系仍然薄弱且效率較低，制約了大浦東乃至整個上海在長三角世界級城市群中核心城市功能的發(fā)揮。未來，長三角的聯(lián)系將日趨緊密，必須優(yōu)化完善對外通道和站點的布局，構(gòu)筑層次分明、布局合理的城際交通體系。

（三）城市空間格局優(yōu)化對上海綜合交通的發(fā)展要求

2009年經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020）》提出，優(yōu)化和提升市域“多軸、多層、多核”空間布局體系和中心城區(qū)“多心、開敞”布局結(jié)構(gòu)，以形成適應(yīng)上?，F(xiàn)代化國際大都市區(qū)發(fā)展的“多中心、軸線切線組合和多層次的城鄉(xiāng)生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)”的總體空間布局結(jié)構(gòu)。

城市空間布局是解決當(dāng)前圍繞中心城發(fā)展的“單核”模式弊端的一劑良藥。但問題的關(guān)鍵在于如何促進城市空間布局的優(yōu)化？如何在綜合交通上實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌從而打破城鄉(xiāng)二元分割，實現(xiàn)各類資源由中心城向周邊疏解？

既有的以單一常規(guī)軌道交通為主體的城鄉(xiāng)交通模式服務(wù)效率低、吸引力不足，制約了郊區(qū)新城對中心城有機疏散功能的發(fā)揮。未來，上海將重點建設(shè)居住、就業(yè)、生活功能齊全的相對獨立的郊區(qū)新城，這就必須構(gòu)建多層次的城鄉(xiāng)交通模式，支撐城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（四）建設(shè)生態(tài)宜居城市對上海綜合交通的發(fā)展要求

在經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平提高的背景下，上海城市交通面臨兩難的局面：一是個體機動化尤其是小汽車普及化趨勢難以逆轉(zhuǎn)，中心城區(qū)道路擁堵時段逐漸延長、擁堵節(jié)點逐漸增多，交通出行效率逐漸下降；另是作為轉(zhuǎn)移個體機動方式最主要的方式——城市軌道交通，高峰時日益擁擠，個別站點甚至需要采用封站限流等非常規(guī)措施才能保障地鐵的正常運營。過于擁擠的地鐵乘坐環(huán)境極大地降低了吸引力，又進一步將客流推向個體機動化的出行方向。

隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，人們對城市日常出行的要求也呈現(xiàn)兩個截然相反的方向發(fā)展。一方面，市民對城市交通在舒適性、便捷性、通暢性等方面有更高的出行要求，對個體機動化發(fā)展有相對寬松的傾向；另一方面，市民對城市的生態(tài)環(huán)境要求越來越高，對個體機動化發(fā)展造成的二氧化碳等污染物（尤其是最近媒體高度聚焦的PM2.5）排放的容忍度越來越低，對個體機動化發(fā)展又傾向于政府采取較為嚴(yán)厲的抑制措施。面對自相矛盾的需求，上海城市交通的政策面臨新的選擇。

三、上海綜合交通未來發(fā)展構(gòu)想

（一）對外交通發(fā)展構(gòu)想

1、港口水運層面

堅持按照國家統(tǒng)一部署，以建設(shè)“具有全球航運資源配置能力的國際航運中心”為目標(biāo)，發(fā)展港口水運。港口基礎(chǔ)設(shè)施層面，在適度滿足港口需求條件下，持續(xù)推進沿海港口建設(shè)，同時加快港口功能布局優(yōu)化調(diào)整，并逐步發(fā)展集約化、專業(yè)化的內(nèi)河港口；港口集疏運體系方面，著重構(gòu)建以水水中轉(zhuǎn)、海鐵聯(lián)運、公路集疏運三種方式功能互補、結(jié)構(gòu)合理、層次分明的集疏運體系，提升港口集疏運效率、降低集疏運能耗和排放水平，進一步發(fā)揮港口樞紐功能和地位。

2、民航機場層面

在鼓勵航空公司構(gòu)建上海航空樞紐航線網(wǎng)絡(luò)、大幅提升上海航空樞紐功能和地位的基礎(chǔ)上，以強化機場的集疏運體系為主要發(fā)展方向，重點是加強浦東機場向長三角其他城市的集散效率和服務(wù)水平，進一步提升浦東機場的吸引力與輻射力，同時加強浦東機場與虹橋樞紐的銜接，實現(xiàn)航空樞紐內(nèi)的快速換乘。

3、鐵路方面

在滬寧、滬杭城際鐵路通道已經(jīng)實現(xiàn)高速化的基礎(chǔ)上，著重提高上海鐵路通道輻射面，加大上海與長三角其他城市覆蓋水平。以高速鐵路的方式提升上海與長三角其他城市的銜接效率。同時，加大鐵路貨運的發(fā)展力度，圍繞既有鐵路貨運站發(fā)展現(xiàn)代物流，優(yōu)化城市貨運結(jié)構(gòu)。

4、公路方面

上海高速公路對外通道已基本建成，無論是覆蓋面和通道數(shù)量都已達到較高水平，未來無論是從工程可行性還是交通需求方面，對外高速公路發(fā)展的空間和余地都有限，未來發(fā)展的重點應(yīng)在加強對外高速公路與城市道路的銜接，對主要節(jié)點進行優(yōu)化完善。

（二）城鄉(xiāng)交通發(fā)展構(gòu)想

從促進郊區(qū)形成獨立的城鎮(zhèn)功能體系角度著手，一方面著重建立城鎮(zhèn)內(nèi)部的綜合交通體系，重點規(guī)劃建設(shè)與郊區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的道路網(wǎng)絡(luò)和公交網(wǎng)絡(luò)，對于規(guī)模較大、人口較多的郊區(qū)新城，還應(yīng)考慮建立軌道交通網(wǎng)、快速公交網(wǎng)。另一方面，應(yīng)構(gòu)建郊區(qū)與中心城聯(lián)系的多層次的綜合交通體系，重點提升郊區(qū)新城與中心城的聯(lián)系效率，探索市郊鐵路和軌道模式，形成引導(dǎo)郊區(qū)新城發(fā)展的城鄉(xiāng)交通骨干；優(yōu)化高速公路網(wǎng)絡(luò)布局和功能，強化一二級公路功能，發(fā)揮低等級公路的作用，形成引導(dǎo)機動化有序發(fā)展，級配合理、通達順暢的公路網(wǎng)絡(luò)。

（三）城市交通發(fā)展構(gòu)想

1、堅持大力發(fā)展城市公共交通

大量國際大都市的實踐證明，在上海這樣一個人口高度集聚的都市中，大力發(fā)展公共交通是解決交通問題的唯一出路。未來，上海應(yīng)堅持以軌道交通為骨干、常規(guī)公交為基礎(chǔ)的公共交通發(fā)展格局。一是推進軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升軌道交通服務(wù)能力，奠定軌道交通作為城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)骨干的基礎(chǔ)；二是提升常規(guī)公交吸引力，重點是采用公交專用道等形式，確保常規(guī)公交的運行速度和效率，加大常規(guī)公交網(wǎng)絡(luò)覆蓋率、縮短運營間隔，提高運營服務(wù)水平。

2、加大私人小汽車擁有控制力度

既有小汽車政策無法控制外地牌照小汽車在上海的大量使用，也無法控制郊區(qū)小汽車的快速增長。未來，必須大量減少私人小汽車的擁有和使用，從而滿足市民對環(huán)境、道路保持一定服務(wù)水平的客觀要求。大幅增加私人小汽車的使用成本，并將其作為外部成本納入政府收入，轉(zhuǎn)移至公共交通補貼，提升公共交通服務(wù)水平。

3、提供多元化城市交通綜合服務(wù)

充分滿足居民多元化出行的需要，提供出租車、公共租賃自行車、水上巴士、區(qū)域電車等等，形成多種運輸方式并存的綜合交通體系。

責(zé)任編輯：張煒