張大維 劉光利
導(dǎo)讀:在政府主導(dǎo)的社會管理活動中,集體行動的認(rèn)同邏輯是在一定的行動場域中實現(xiàn)的,并遵循著一定的理論基礎(chǔ)范式——市民社會理論。將國家、社會、市場、個人的集體認(rèn)同關(guān)系納入具體的實踐場域中考察可以發(fā)現(xiàn):其行動場域是動態(tài)發(fā)展的,經(jīng)歷了發(fā)端、集結(jié)、消解、制度化選擇的過程,而集體認(rèn)同的變化發(fā)展取決于行動者的資源以及行動者之間的互動策略。這說明,國家與社會的關(guān)系在具體實踐中也是動態(tài)的,并非總是以一種特定的模式出現(xiàn),而是因事而異的。
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.007
Key Words:集體認(rèn)同 社會管理 行動場域 市民社會
改革開放以來,中國的經(jīng)濟領(lǐng)域、政治領(lǐng)域和社會領(lǐng)域都發(fā)生了權(quán)力要素的變化:在經(jīng)濟領(lǐng)域,計劃體制基本上已經(jīng)退出歷史舞臺;在政治領(lǐng)域,形式上的選舉已經(jīng)成為例行公事,而以村民自治為代表的“草根民主”正在逐步形成,公民與政府之間的經(jīng)常性溝通正在逐步擴大和深化;在社會領(lǐng)域,個人權(quán)利獲得了較大的發(fā)展,公共領(lǐng)域也有較明顯的拓展。此外,國家權(quán)力從經(jīng)濟、政治和社會領(lǐng)域部分退出,國家與社會的二元性分化開始進(jìn)行,公民社會的空間初步顯現(xiàn),而原有的國家、社會的集束式認(rèn)同模式又呈現(xiàn)出多元化、發(fā)散式的特點。從某種程度上講,處于轉(zhuǎn)型期的中國社會管理仍然處于一種失范的狀態(tài)。
在現(xiàn)實的政府主導(dǎo)的社會管理中,原子化個人力量往往是單薄的,在現(xiàn)有的體制機制內(nèi)無法達(dá)到有效參與的效果。實踐證明,只有當(dāng)人被組織起來形成一個集團(tuán)或組織時,才具備了與政府對話的最低要求,進(jìn)而影響行政的決策、執(zhí)行和監(jiān)督。 因此,筆者將研究對象確定為作為一種集體行動的社會管理參與,即公民、法人或其他社會組織為了某一共同利益——集體認(rèn)同而組織起來參與到政府行政過程中來,以影響政府活動的制度外的共同行動。作為“一種集體行動的社會管理參與模式”概念,既有別于公民個體的社會管理參與,也有別于制度內(nèi)的行政參與,并且以集體認(rèn)同的實現(xiàn)作為行動的基點展開其行動的邏輯策略。
一、集體認(rèn)同的不同模式:市民社會的制度化行動理論支撐
本文研究基于“有效的集體認(rèn)同必須具備一個與之相對應(yīng)的市民社會基礎(chǔ)的行動場域”的前提假設(shè),在西方市民社會發(fā)展的歷程中,也呈現(xiàn)出對該假設(shè)提供實證基礎(chǔ)的經(jīng)驗證據(jù)。對于“市民社會”,學(xué)界大概有三種不同的定義:“第一,就最低限度的含義來說,只要存在不受制于國家權(quán)力支配的自由社團(tuán),市民社會便存在了。第二,就較為嚴(yán)格的含義來說,只有當(dāng)整個社會能夠通過那些不受國家支配的社團(tuán)來建構(gòu)自身并協(xié)調(diào)其行為時,市民社會才存在。第三,作為對第二種含義的替代或補充,當(dāng)這些社團(tuán)能夠相當(dāng)有效地決定或影響國家政策之方向時,我們便可稱之為市民社會?!盵1]在公民影響政府的社會管理參與角度來看,第三種市民社會的定義最為貼切。在公民組織成社團(tuán)有效影響國家政策方向的理論構(gòu)架上,主要表現(xiàn)為兩種不同的市民社會基礎(chǔ)的建構(gòu)和實踐——多元主義社會管理參與經(jīng)驗和法團(tuán)主義社會管理參與經(jīng)驗。
(一)多元主義——傳統(tǒng)社會管理參與的經(jīng)驗
社會管理參與的多元主義源于一種多元論的哲學(xué)觀,“它主張各種私人社團(tuán),尤其是工會、教會和合作社,都應(yīng)具有較強的社會法定角色,國家不應(yīng)當(dāng)對多數(shù)這類私人社團(tuán)橫加干涉?!盵2]由這種多元論哲學(xué)觀衍生出來的多元主義,其核心論述是在國家與社會、政府與公民關(guān)系這一框架內(nèi)展開的。從一種社會影響國家、公民參與行政的視角看,其具有以下特點:第一,獨立于政治國家之外,具有廣泛的共同利益;第二,目的是為實現(xiàn)特定的集團(tuán)目標(biāo)而采取以影響政府決策為中心的集體行動;第三,利益集團(tuán)以其擁有的獨特資源就其關(guān)注的問題在政府決策的影響上展開競爭,防止權(quán)力集中,確保多元民主實現(xiàn)。而現(xiàn)實的政府公共政策實現(xiàn)就是眾多利益集團(tuán)之間相互競爭、沖突、討價還價和妥協(xié)的結(jié)果。多元主義的一個主要理論假設(shè)是將政治視為一個交換性的市場,具有開放性和自由性,資源和權(quán)力廣泛分散,任何一個集團(tuán)都具有潛在的政治影響,沒有永久占據(jù)主導(dǎo)地位的特殊利益集團(tuán),因此,作為競爭結(jié)果的公共政策也不會淪為幾個特殊利益集團(tuán)主導(dǎo)的產(chǎn)物。
但現(xiàn)實西方國家政治實踐往往呈現(xiàn)出極少數(shù)擁有雄厚財力或資源的特權(quán)和中介集團(tuán)壟斷,表現(xiàn)為一種集團(tuán)政治。美國著名學(xué)者曼瑟爾·奧爾森用集體行動的邏輯理論有力地解釋了多元主義在實踐中遭遇的尷尬:潛在的大集團(tuán),[3]往往輸給極少數(shù)特權(quán)集團(tuán)和中介集團(tuán),原因在于,前者是無組織的、消極的,而后者則通常是有組織的、積極的。組織良好的小集團(tuán)更易于產(chǎn)生集體行動以影響政府公共政策,而大集團(tuán)雖然擁有眾多的人數(shù)和資源,但由于每個集體成員對集團(tuán)物品提供的影響微乎其微,而不管其是否付出成本,都能坐享他人行動帶來的集體收益。大集團(tuán)中普遍存在的這種“搭便車”現(xiàn)象讓集體物品的供給(公共社會管理參與)陷入困境。集體行動的困境揭示了多元主義中多元利益主體相互競爭產(chǎn)生均衡性政策結(jié)果的假設(shè)是不成立的。因此,多元主義的理論架構(gòu)與實踐經(jīng)驗證明,在現(xiàn)實的利益政治中,能否成功開展集體行動往往成為社會管理參與有效與否的關(guān)鍵變量。組織良好、能充分動員各種資源的小集團(tuán)往往能夠戰(zhàn)勝廣大潛在的分散的原子化個體組成的大集團(tuán)。
(二)法團(tuán)主義——社會管理參與經(jīng)驗的式微
社會管理中的法團(tuán)主義(cororatism,又譯為社團(tuán)主義、合作主義)的出現(xiàn)是為了彌補多元主義政治市場交易帶來的不公平的結(jié)果而產(chǎn)生的。制度經(jīng)濟學(xué)家約翰·R·康芒斯認(rèn)為,市場機制本身并不會給經(jīng)濟社會中的各個集團(tuán)帶來公平的結(jié)果,而造成這種不公平的原因是這些集團(tuán)議價能力對比懸殊。[4]為克服這種不公平競爭帶來的政策結(jié)果的不公平,施密特(Phille C.Schmitter)將法團(tuán)主義定義為數(shù)目有限、功能分化的利益集團(tuán),其代表的范圍具有唯一性、強制性、非競爭性,具有等級結(jié)構(gòu),且在領(lǐng)導(dǎo)人的選擇、要求和支持的表達(dá)上具有壟斷權(quán),并受到國家的某種控制。法團(tuán)主義克服了多元主義政治市場通過自由競爭,自發(fā)形成政治秩序這一假設(shè)的致命缺陷,以職業(yè)——行業(yè)的形式組成壟斷性集團(tuán)有序參與到政府公共行政中來,最大限度地將分散的原子化個人整合到公共行政體制內(nèi),較之于多元主義,具有更大的現(xiàn)實可行性。
根據(jù)施密特的定義,政府主導(dǎo)社會管理的法團(tuán)主義體系要求利益團(tuán)體間達(dá)成政治聯(lián)合,這些組織同意接受一個共同的指導(dǎo)來約束各自的行為,從而需要大量的成員屬于結(jié)構(gòu)上相互聯(lián)系的組織,以便能夠通過集體行動實現(xiàn)成員目標(biāo)的共享與相容。更重要的是,組織相連的結(jié)構(gòu)方便了它們的互相監(jiān)督,能夠確保組織完成對外承諾,從而使利益團(tuán)體的行為處于監(jiān)督與限制中,實現(xiàn)場域目標(biāo)的集體轉(zhuǎn)換。[5]但法團(tuán)主義在公眾參與公共行政的過程中也存在著嚴(yán)重缺陷,表現(xiàn)為:其一,代表性和包容性問題。利益集團(tuán)領(lǐng)袖參與政策協(xié)商是有限的,他們不一定會向集團(tuán)成員咨詢,并對他們負(fù)責(zé);未被邀請參與討價還價的集團(tuán)被視作局外人,他們在談判中缺乏合法的發(fā)言權(quán)。其二,平等性問題。一方面,參與者因自身原因而不可能完全平等地享受參與權(quán);另一方面,要做到公民參與者與行政官員和技術(shù)專家的平等是困難的,因為這意味著公民參與者能與行政官員共享行政決策的權(quán)力。其三,談判形式的公開性問題。政府與利益集團(tuán)之間的談判總是秘密的,本質(zhì)上是非公開的。[6]
(三)集體行動——社會管理參與模式的發(fā)展
社會管理參與模式的多元主義理論根據(jù)社會結(jié)構(gòu)變遷和利益關(guān)系平衡解釋利益集團(tuán)產(chǎn)生的原因,它注重利益集團(tuán)與社會環(huán)境之間的互動。法團(tuán)主義理論按國家與社會力量對比將法團(tuán)主義作了劃分。但兩者都未能解釋的一個問題是這些利益集團(tuán)是如何在行動場域中組織起來的,并以何種方式推動其行動邏輯發(fā)展實現(xiàn)其策略目標(biāo)的。兩者似乎都先驗地假定共同利益的個人能夠有效組織起來實現(xiàn)集體行動推延。但現(xiàn)實的社會管理實踐是,許多獲得制度合法化的利益集團(tuán)能成功開展并影響政府過程的集體行動,而廣大潛在集團(tuán),如消費者,他們雖然具有共同的利益,如對高質(zhì)量、低價格的訴求,但卻沒有相應(yīng)的消費者組織并成功開展集體行動的經(jīng)驗案例。這也進(jìn)一步論證了傳統(tǒng)集團(tuán)理論——擁有共同利益的人會傾向于采取集體行動以實現(xiàn)其共同利益這一解釋的困境。即使是法團(tuán)主義的結(jié)構(gòu)化的利益代表機制,也不能有效地說明為何有些壟斷性法團(tuán)代表能有效影響政府過程。
傳統(tǒng)集團(tuán)理論顯然難以解釋上述困境,基于此,奧爾森提出集體行動的邏輯,即通過對集團(tuán)成員行為的理性分析,促使人們關(guān)注利益集團(tuán)的組織過程,共同利益并非集團(tuán)采取集體行動的充分條件。除非依賴選擇性激勵,大集團(tuán)就必定是潛在集團(tuán)而不能轉(zhuǎn)變成組織化利益集團(tuán)。選擇性激勵的實質(zhì)就是一種制度合法化的過程或手段。如果沒有有效的組織機制,制度性的利益表達(dá)或社會管理參與的安排是無法擺脫具有共同利益的集團(tuán)成員的“搭便車”現(xiàn)象的。與多元主義、法團(tuán)主義理論的“宏觀水平”的解釋相對,集體行動理論是“微觀水平”的解釋,可以彌補前者的不足。利益集團(tuán)是否產(chǎn)生并非社會變遷干擾結(jié)果,它與潛在集團(tuán)中能否產(chǎn)生選擇性激勵有關(guān)。集體行動理論是從“供給”而非“需求”的角度解釋利益集團(tuán)如何形成,它關(guān)注的中心問題并非社會變遷引發(fā)的外部刺激,而是集團(tuán)內(nèi)部的組織過程。[7]
本文討論的社會管理參與,實質(zhì)是一種擁有共同利益的個體形成的集團(tuán),旨在通過影響政府行政過程來維護(hù)或爭取其共同利益的集體行動,由此,有必要分析具體社會管理參與的共同利益的性質(zhì)。本文聚焦的社會管理參與是一種維權(quán)性質(zhì)的行動,追求的是一種“俱樂部資源”,因而不是一種純公共物品性質(zhì)的“非零和型公共物品”,而是一種“零和型的公共物品”。因此,“搭便車”現(xiàn)象不可避免,并且隨著社會參與集團(tuán)規(guī)模的擴大,把該群體成員組織起來參加一個集體行動的交易成本會大大提高,集體行動將越發(fā)難實現(xiàn),造成了廣大利益受損,抑或觸發(fā)了原子化個體參與動力不足、參與意識薄弱狀況的形成。市場、社會、國家在社會管理行動參與中呈現(xiàn)動態(tài)性發(fā)展而非靜態(tài)均衡的結(jié)果,基于此,本文的行文邏輯將轉(zhuǎn)向“如何克服‘搭便車現(xiàn)象以成功組織社會管理參與集體行動”的問題——從制度合法化選擇著手。
二、集體認(rèn)同的變遷與重構(gòu):社會管理中成功參與的制度選擇
對于如何克服政府主導(dǎo)社會管理參與中消極邏輯的核心問題——“搭便車”現(xiàn)象,理論界和實踐領(lǐng)域大體呈現(xiàn)出三個層面的解決辦法:制度層面、組織層面和認(rèn)知層面。而本文側(cè)重于從集體行動的制度合法化選擇立論,社會管理中的行動者擁有的權(quán)力資源只有獲得合法性才會在一定的制度框架下實現(xiàn),并且其行動邏輯、互動策略,建構(gòu)起不同階段的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和游戲規(guī)則也在不同的制度設(shè)計中呈現(xiàn)不同的互動狀態(tài)。
(一)控制式互動策略——利維坦方案
社會管理參與的控制式互動策略——利維坦方案實質(zhì)是具有強制力的第三方的強制執(zhí)行契約的方案,即為保證集體行動的成功,用強制的方式來要求行動的參與者參與到集體行動中來,因此前提是必須有一個擁有權(quán)力的第三方的存在。由于追求各自利益最大化的理性個人面對集體物品的提供時產(chǎn)生的搭便車現(xiàn)象導(dǎo)致集體行動的失敗,使得理性的個人在多次重復(fù)博弈中發(fā)現(xiàn),為使集體行動成功開展,必須讓行動者以契約的形式讓渡出部分對其行動的控制權(quán)給第三方,以第三方強制契約實施來實現(xiàn)。當(dāng)?shù)谌绞菄視r,集體行動就演變成由國家強制力保證契約實施的集權(quán)式的政府規(guī)制活動。然而,第三方強制實施的利維坦方案存在的主要問題仍然是誰來保證第三方強制執(zhí)行契約不產(chǎn)生機會主義行為。在一個更為復(fù)雜的環(huán)境中,如果監(jiān)督存在困難,強制執(zhí)行的第三方就存在機會主義行為的可能,因而不能保證集體行動的強制實行。由于公正的執(zhí)行契約本身就是一項集體物品,集體物品的提供必然面臨“搭便車”的困境,但現(xiàn)實中的第三方往往可能因為沒有準(zhǔn)確可靠的信息而犯各種各樣的錯誤,如對集體行動中的合作者進(jìn)行制裁而放過了搭便車者等,因此強制性的利維坦制度安排是需要付出包括獲得信息、執(zhí)行強制制度等成本,而這些成本在強制制度建構(gòu)者的視野中是可以忽略不計的。
(二)個體利益最大化——群體自治方案的均衡
社會參與行動方的單個個體在缺乏利益合法化的過程中,要保障集體行動的成功,往往對集體行動的產(chǎn)權(quán)實行私有化,其邏輯是將集體物品的供給按集體物品占有者人數(shù)進(jìn)行分配,每一個參與者都擁有該集體物品的一份私有產(chǎn)權(quán)。這樣一來,擁有私人產(chǎn)權(quán)的理性個人在利益最大化的驅(qū)動下獲得供給集體物品的最大激勵。這種主張私有化的觀點的最大困難在于集體物品本身產(chǎn)權(quán)模糊的特性。要把公共產(chǎn)權(quán)分割開來形成私有產(chǎn)權(quán)本身是一個復(fù)雜的、需要付出大量成本的交易事件,而這種權(quán)力資源合法化的制度安排往往也是一個動態(tài)的博弈過程。
由此可見,無論是國家強制來提供集體物品的利維坦方案還是私有化的市場主體在利益最大化的驅(qū)動下通過訂立契約來達(dá)成集體行動的制度安排,都是一種靠外部力量均衡的過程,因此兩者面臨著“二次搭便車”問題。前者由誰來保證國家供給集體物品過程中尋租、不公正等現(xiàn)象不發(fā)生呢?后者是由誰來提供私有產(chǎn)權(quán)的制度安排這一集體物品呢?埃莉諾·奧斯特羅姆在總結(jié)上述兩種解決方案的基礎(chǔ)上,提出了一條依靠國家和市場等外部力量來解決集體行動“二次搭便車”困境的“第三條道路”。[8]其核心觀點是,委托人通過自籌資金來制定并實施有效采取集體行動的博弈合約,進(jìn)行自主治理,從而能夠在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機會主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同收益。有別于依靠國家或市場等外部力量來解決集體行動中的搭便車現(xiàn)象,群體自治治理制度是依靠社群內(nèi)的“俱樂部成員”自身力量來解決集體物品的供給問題,從制度供給、可信承諾以及相互監(jiān)督等三個維度出發(fā)實現(xiàn)參與方的博弈均衡。應(yīng)該說,不同集體行動因其行動的目標(biāo)性質(zhì)、行動場域以及行動者自身之間的不同特點,具體適合哪種制度安排,則需要用一種權(quán)變的觀點來靈活地采用。
(三)場域下集體行動的社會管理可能——參與式方案
針對上述集中控制式策略和私有化方案的困境,群體自治理論提供了一個不依賴國家、市場等外部力量來實現(xiàn)制度供給、執(zhí)行和監(jiān)督的集體行動的分析框架。利維坦方案假定由第三方來集中管制集體行動的制度供給,由國家強制力保證集體行動參與者作出參與集體行動的可信承諾,并由國家監(jiān)督這種承諾的兌現(xiàn)情況,從而保障集體行動成功地開展。然而,那些把“強有力的中央政府或鐵腕統(tǒng)治者”作為一種解決方案的人,實際上是假定“統(tǒng)治者是明智的、有生態(tài)學(xué)頭腦的利他主義者”。然而,政府機構(gòu)的成員在缺乏信息、監(jiān)督能力不足、規(guī)則的制裁力不足以及行政成本日益上升的情況下,集體行動也會受阻。加上尋租等機會主義行為的影響,集中控制式方案解決集體行動困境的功能變成式微狀。同樣的,私有化方案假定一個競爭性的市場,在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下,市場主體能在自身“效用最大化”的理性沖動下制定聯(lián)合行動的契約安排。但實際上完全競爭的市場結(jié)構(gòu)本身就是一種集體物品,使得搭便車現(xiàn)象難以避免。市場主體間形成集體行動協(xié)議的過程中的談判成本(交易成本)也可能阻礙集體行動的發(fā)生,因為集體行動的協(xié)議的達(dá)成本身也是一件集體物品,即使不付出成本也可能坐享協(xié)議達(dá)成后集體行動的收益。
因此,作為一種集體行動的社會管理參與,要克服集體行動中的搭便車?yán)Ь常瑢崿F(xiàn)社會管理的成功參與,邏輯上可以從集體行動的制度供給、集體行動參與者對參與集體行動作出可信承諾、對承諾兌現(xiàn)情況進(jìn)行的有效監(jiān)督這三者出發(fā),進(jìn)行合理化制度設(shè)計。埃莉諾·奧斯特羅姆由此提出,在社會管理參與式方案的制度設(shè)計中,一個成功的集體行動必須滿足8個基本條件。事實上,社會管理參與的集體行動目標(biāo)是一種集體物品,這種集體物品具有公共性,成功的社會管理參與制度設(shè)計應(yīng)該具備以下基本要件:產(chǎn)權(quán)明晰、合法化的契約、集體參與行動規(guī)則的制定、規(guī)范式監(jiān)督、分級制裁、相對的獨立性、迅速低廉的沖突解決機制以及一個集中意志的組織的存在。
綜上所述,在社會管理的參與行動邏輯中,可以看出集體行動的場域常常表現(xiàn)為動態(tài)的,其以公共物品的供給實現(xiàn)作為權(quán)力資源的發(fā)端,且在策略互動中存在著利益的集結(jié)點——公共產(chǎn)品供給“搭便車”,并由此引發(fā)了制度變遷的消極邏輯過程。從上述集體行動制度合理化的選擇過程看,其實質(zhì)是集體行動過程中變遷的程序過程。
結(jié)論
由于單位認(rèn)同的式微,新的集體認(rèn)同的缺位,使得公眾的社會預(yù)期處于一種不穩(wěn)定、質(zhì)疑的狀態(tài),公眾的社會互信度也呈現(xiàn)出較低的水平,使得政府主導(dǎo)的社會管理參與的信任體系難以實現(xiàn)認(rèn)同。隨著中國改革的深化和社會變遷,傳統(tǒng)的“單位認(rèn)同”逐步削弱之后,“集體認(rèn)同”在變遷的社會時期又呈現(xiàn)出多元化、發(fā)散式的發(fā)展趨勢。但從總體上看,我國并沒有呈現(xiàn)出符合時代要求的新的集體認(rèn)同模式,這造成國家與社會關(guān)系難以實現(xiàn)脫域,社會管理仍然呈現(xiàn)為失范狀態(tài),因而重構(gòu)新的“集體認(rèn)同”仍會是轉(zhuǎn)型期社會管理參與的主要目標(biāo)與挑戰(zhàn)。
社會管理參與的集體行動如何在現(xiàn)有的權(quán)力資源下,實現(xiàn)集體認(rèn)同的目標(biāo)——公共資源的利益表達(dá),是本文論述的核心議題。而動態(tài)的社會管理行動場域,在歷史的變遷中不僅表現(xiàn)為一種制度的變遷、一個社會結(jié)構(gòu)的變遷,也表現(xiàn)為一種社會參與方式的變遷。當(dāng)行政參與的集體行動成為一種制度外的有效參與方式,通過社會學(xué)習(xí)和相關(guān)協(xié)調(diào)性規(guī)則的產(chǎn)生,將極大地改變公民社會對集體行動的穩(wěn)定預(yù)期性,進(jìn)而陷入一種參與制度的鎖定狀態(tài)。
說明:本文系武漢市社科基金項目“武漢市創(chuàng)新社會管理進(jìn)程中的社區(qū)管理體制改革研究”(11069)、國家社科基金項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程中的社區(qū)公共服務(wù)體系一體化建設(shè)研究”(09CZZ025)的階段性成果。
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責(zé)任編輯:張 煒