夏正林

雖然關(guān)于政績(jī)考核中存在的問題也經(jīng)常見諸報(bào)端，然而，筆者認(rèn)為，僅僅看到政績(jī)考核過程中存在的問題是不夠的，由政績(jī)考核本身引發(fā)的社會(huì)問題更應(yīng)該得到重視，并且，我們應(yīng)當(dāng)反思政績(jī)考核這個(gè)做法的本質(zhì)。

“應(yīng)付”

早就聽說“上有政策、下有對(duì)策”，可所親見的欠發(fā)達(dá)地方的基層官員應(yīng)付政績(jī)考核的做法還是超出筆者的預(yù)料，雖然，可能是個(gè)別現(xiàn)象，但它所帶來的社會(huì)問題應(yīng)當(dāng)引起人們警惕和重視。筆者略舉調(diào)研中所遇到的幾例，便可見一斑。

其一是關(guān)于招商引資中的造假。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的大形勢(shì)下，招商引資的做法本無可厚非。尤其后發(fā)展地區(qū)的發(fā)展愿望更為迫切，這一做法就成為了后發(fā)展地區(qū)政府政績(jī)考核最重要、甚至唯一的標(biāo)準(zhǔn)。能夠招到商，引到資的就是能力強(qiáng)的官員。在這種情形下，不但所有的官員都負(fù)有招商的任務(wù)，而且任務(wù)層層分解、層層下達(dá)，直到村干部。

當(dāng)招商引資成為懸在這些地區(qū)基層干部頭上的利劍時(shí)，“應(yīng)付”就出現(xiàn)了。一個(gè)后發(fā)達(dá)地區(qū)的干部向筆者講述了他身邊發(fā)生的“曲線”引進(jìn)外資的實(shí)例：為完成年度引進(jìn)外資的任務(wù)，某基層政府先在香港注冊(cè)公司，將自己的錢打到該公司，從而變成了名副其實(shí)的外資，再被以外資的名義“引進(jìn)”到本地。這樣，既能完成引進(jìn)外資的任務(wù)，也可獲得不錯(cuò)的政府獎(jiǎng)勵(lì)。只是，這一操作付出的相當(dāng)大的成本肯定就需要由基層政府，最終由老百姓來埋單了。

其二是關(guān)于保財(cái)政增長的造假。一位基層政府的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)筆者說，有些地方甚至要求基層政府每年財(cái)政以50%的速度遞增。顯然，對(duì)于后發(fā)達(dá)地區(qū)來講，這無異于天方夜譚。在這種情形下，“對(duì)策”也出現(xiàn)了，比如個(gè)別地方出現(xiàn)貸款補(bǔ)財(cái)政的做法：通過貸款周轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)短期財(cái)政增長任務(wù)。顯然，地方基層政府獲得貸款并不難，但這樣造假的財(cái)政增長，最終還是由老百姓來埋單了。

其三是關(guān)于國家賠償金支付中的造假。筆者暑期在一個(gè)國家賠償?shù)难杏憰?huì)上意外地了解到，雖然《國家賠償法》規(guī)定了國家賠償金由財(cái)政統(tǒng)一支出，各地也建立了統(tǒng)一的國家賠償基金，但在實(shí)踐中，國家賠償基金的錢卻很少用出去，其原因并非沒有國家賠償案件，而是發(fā)生賠償案件后寧愿用財(cái)政另外的錢來賠。為什么要這樣做呢？因?yàn)閾?dān)心動(dòng)用國家賠償基金影響自己的政績(jī)和形象。

甚至，有個(gè)地方的法院作為國家賠償?shù)谋簧暾?qǐng)人，在賠償責(zé)任還沒有完全確定的情況下自愿對(duì)申請(qǐng)人作出了賠償，其背后的原因無非是怕申請(qǐng)人“鬧”，從而影響自己的政績(jī)。國家賠償金支付中的怪現(xiàn)象，可以說也是“政績(jī)考核惹的禍”。

政績(jī)與層級(jí)控制

目前地方政府官員政績(jī)考核的做法就其本質(zhì)而言，充其量只能說是政府層級(jí)的考核，或者說是政府層級(jí)管理的一個(gè)措施，而不能說是政績(jī)考核。真正的政績(jī)，說到底是人民對(duì)政府的評(píng)價(jià)，而不是由政府自身來評(píng)價(jià)。

從這個(gè)意義上說，政府層級(jí)考核得好與政績(jī)真正好不一定是一回事。如前所述，上有政策，下有對(duì)策，基層政府被逼用短期的眼光處理發(fā)展的問題，所帶來的后果最終由老百姓來埋單，這恐怕與政績(jī)考核的初衷相違背了。

這種做法最大的特點(diǎn)是將最大的壓力轉(zhuǎn)移給了下級(jí)，特別是基層政府，而上級(jí)政府往往只負(fù)責(zé)考評(píng)。俗話說，上有千條線，下有一根針，基層政府面臨的壓力可想而知，為完成考核任務(wù)，不得不使出所有解數(shù)來應(yīng)對(duì)，這不利于基層政府發(fā)揮自己的功能，反而會(huì)使其背上沉重的考核負(fù)擔(dān)?；鶎庸賳T在重壓之下，疲于應(yīng)付，無心問政。

而政府本身設(shè)定的任務(wù)與政策也是經(jīng)常變動(dòng)的，其執(zhí)行也存在所謂的潛規(guī)則。比如經(jīng)常說的“一把手工程”、“一票否決”。這些事項(xiàng)看起來都很重要，然而，事實(shí)上，一把手也不可能做得過來，只好“應(yīng)付”：在嚴(yán)打和集中整治時(shí)就認(rèn)真搞一下，其他的可看上級(jí)政府的動(dòng)向進(jìn)行應(yīng)對(duì)。比如，計(jì)劃生育和招商引資都是考核政績(jī)的重要指標(biāo)，前者甚至是基本國策，也曾作為運(yùn)動(dòng)來抓，然而相比而言，招商引資顯然更需要花力氣應(yīng)付。這無疑會(huì)增加官員的投機(jī)心理。

更值得注意的是，許多基層政府甚至不惜采取違法和欺騙的手段。就招商引資而言，有些地方一方面引進(jìn)投資者，另一方面還會(huì)坑騙他們。一位來自臺(tái)灣的實(shí)業(yè)家告訴筆者，開發(fā)所使用的土地一般都是耕地，而地方政府是無權(quán)批準(zhǔn)耕地轉(zhuǎn)讓的，因此只好對(duì)引進(jìn)來的資本也采取“應(yīng)付”的策略——先讓其資本進(jìn)入先期開發(fā)，再慢慢辦理土地使用證。如遇到土地執(zhí)法清理，往往就辦不到證，倒霉的就是外商了。因此，現(xiàn)在一些外來投資者也學(xué)乖了。他們采取的策略是要求當(dāng)?shù)卣峁┫绕陂_發(fā)的貸款并擔(dān)保，再行開發(fā)，這樣，拿不到相關(guān)證件，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)就由政府承擔(dān)了。

在應(yīng)對(duì)政府層級(jí)考核的過程中，一些地方基層政府往往動(dòng)用了強(qiáng)大的動(dòng)員力量，所有與“公”沾一點(diǎn)邊的職業(yè)，比如教師、醫(yī)生等都要承擔(dān)具體的任務(wù)，發(fā)動(dòng)所有人和關(guān)系，動(dòng)用所有的資源。如“全民招商、全民引資”、“連坐拆遷”、“被”捐款等。效率是高，速度是快，然而也不免帶來許多社會(huì)問題，真正擾亂了社會(huì)管理的基本秩序。

原因何在

目前地方政府官員政績(jī)考核的許多做法弊端明顯，為什么許多官員還樂此不疲呢？以筆者度之，這跟目前地方政府及官員的政治生態(tài)有明顯的關(guān)系。

地方政府官員任用機(jī)制是造成目前政績(jī)考核中投機(jī)和短視應(yīng)付現(xiàn)象的直接原因。一個(gè)官員只要在自己的任期內(nèi)得到上級(jí)部門的認(rèn)可即可，升遷后遺留下的問題自然由下任政府處理，其無須考慮長遠(yuǎn)的發(fā)展問題。事實(shí)上，更換一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)后，為體現(xiàn)自己的政績(jī)，新的領(lǐng)導(dǎo)又必定為吸引上級(jí)部門的眼球，出奇招，甚至推翻前任的做法，即所謂的“年年規(guī)劃，規(guī)劃年年”，在這些官員眼中，政績(jī)本身就是短命的存在。

政府層級(jí)之間的事權(quán)劃分不清，也是造成這一現(xiàn)象的重要原因。根據(jù)憲法和組織法，我國地方政府管理體制原本實(shí)行的是雙重負(fù)責(zé)制，即對(duì)上級(jí)政府和本級(jí)人大負(fù)責(zé)。然而，實(shí)踐中，基層政府基本上只對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，甚至基層群眾自治也不能幸免。一位村長就問筆者，村民自治組織法沒有規(guī)定村長的退休年齡，那么一些地方按公務(wù)員退休年齡的規(guī)定來限制村長的任職，是否有道理？

政績(jī)考核實(shí)際上成為一種政府層級(jí)管理的重要手段。實(shí)踐中，縣這一層級(jí)的政府對(duì)地方的發(fā)展顯然承擔(dān)著關(guān)鍵的責(zé)任，所有有關(guān)發(fā)展的計(jì)劃和任務(wù)往往都由縣級(jí)政府制定，并由基層，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體落實(shí)，這無疑是基層政府壓力大的重要原因。

而在實(shí)際執(zhí)行上，地方基層政府不僅設(shè)定各種目標(biāo)，還往往親自操刀，負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)。GDP成為政府工作的重中之重，反過來又容易被“發(fā)展”所綁架。一位基層官員告訴筆者，每年需要賣出150畝地才能維持其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)最基本運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用。在經(jīng)濟(jì)增長無力，土地賣不出去時(shí)，整個(gè)財(cái)政就真得吃緊了，依靠挪用幾個(gè)專項(xiàng)資金，既違法也解決不了問題。聽著，實(shí)在令人心痛！

客觀而言，就政府層級(jí)控制的功能來看，目前所謂的官員政績(jī)考核有其必要性，但許多做法值得商榷。只有真正轉(zhuǎn)變政府職能，改善政府治理方式，地方基層政府才能避免為“經(jīng)濟(jì)增長”所綁架，避免為片面迎合政績(jī)考核而誤入歧途。

（作者系華南理工大學(xué)法學(xué)院副教授）

信息窗

深入基層調(diào)研

關(guān)注農(nóng)村留守婦女權(quán)益

10月25日、26日，南陽市婦聯(lián)副主席莊旭陽、南陽市權(quán)益部部長張耿、南陽市維權(quán)中心主任李海朝一行來到內(nèi)鄉(xiāng)縣，在該縣縣委領(lǐng)導(dǎo)和縣婦聯(lián)主席的陪同下，深入基層調(diào)研農(nóng)村留守婦女權(quán)益保障工作情況。他們走家串戶，詳盡地了解留守婦女權(quán)益保障和留守婦女創(chuàng)業(yè)方面存在的問題。

隨后，南陽市婦聯(lián)一行又到淅川縣馬蹬鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研，并在此地召開了農(nóng)村留守婦女權(quán)益保障工作座談會(huì)。座談會(huì)上，南陽市婦聯(lián)副主席莊旭陽發(fā)表了重要講話，與會(huì)人員也踴躍發(fā)言，獻(xiàn)言獻(xiàn)策。南陽市婦聯(lián)維權(quán)中心主任李海朝發(fā)表了講話，對(duì)與會(huì)人員提出的問題進(jìn)行了法律方面的解答，就如何保障婦女的合法權(quán)益、如何開展維權(quán)工作現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了法制講座。

（本刊記者劉振偉）

中原區(qū)常西湖截污工程正式運(yùn)行

10月25日上午，常西湖（即常莊水庫至西流湖流域）截污工程正式運(yùn)行啟動(dòng)儀式在中原區(qū)柿園村隆重舉行。在儀式上，鄭州市副市長張學(xué)軍宣布工程正式啟動(dòng)運(yùn)行，中原區(qū)區(qū)長王東亮致辭。出席儀式的市區(qū)領(lǐng)導(dǎo)共同啟動(dòng)工程運(yùn)行按鈕，最后，還共同參觀了截污工程圖展、設(shè)備機(jī)房和泵站運(yùn)行情況。

王東亮區(qū)長在致辭中表示，常西湖截污工程是鄭州市生態(tài)水系建設(shè)的重點(diǎn)工程，也是區(qū)政府今年承諾為民辦理的“十件實(shí)事”之一。工程的建成啟用，將從源頭上解決好沿線數(shù)萬群眾的生活污水排放問題，將進(jìn)一步改善賈魯河及西流湖水質(zhì)，營造更加潔凈舒適、健康宜居的生態(tài)環(huán)境，提高周邊群眾的生產(chǎn)生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)民心工程造福于民。

中原區(qū)常西湖截污工程，南起航海西路街道段莊村，北至西流湖街道化工路，全長11公里，總投資約5500萬元，主要收集賈魯河沿線19個(gè)自然村、38個(gè)村民組近2.4萬人的生活污水，日均收集污水8000噸，最大收集量達(dá)13000噸。工程于2011年8月開工，于今年9月完成土建工程及設(shè)備安裝，今年10月投入試運(yùn)行。

（本刊記者劉紅奇通訊員張晟）