余茜　陳利娟

摘要《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020）的頒布實施標(biāo)志著我國高等教育將進入一個加大投入、加快改革、加強質(zhì)量的快速發(fā)展的新階段。而民辦高等教育發(fā)展的關(guān)鍵則是積極開展試點，對民辦高等教育的營利性與非營利性進行分類管理。

關(guān)鍵詞民辦學(xué)校營利性非營利性分類管理

全球高等教育的財政危機在20世紀(jì)70年代以來逐漸顯現(xiàn)，市場機制逐漸被引入到高等教育領(lǐng)域。高等教育系統(tǒng)在兩個層面上發(fā)生了重大的變化：一是公立大學(xué)的市場化；二是私立大學(xué)中營利性與非營利性高校之間的分化日益明晰。①2000年，世界銀行組織在其作出的報告中著重強調(diào)，區(qū)分私立教育機構(gòu)的營利性與非營利性比傳統(tǒng)上劃分公立和私立教育機構(gòu)更具實際意義，因為非營利性私立教育機構(gòu)從其使命和結(jié)構(gòu)來看與公立教育機構(gòu)往往極其相似。②我國的民辦教育隨著改革開放的步伐正在不斷發(fā)展壯大，但是其也面臨著諸多問題。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020）中的第十四章第四十四條明確提出，“要積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理”。③對民辦學(xué)校實行分類管理已是勢在必行。

1 民辦學(xué)校應(yīng)該進行分類管理

所謂民辦學(xué)校分類管理就是對舉辦學(xué)歷教育的民辦學(xué)校按照營利性與非營利性兩種屬性進行劃分。營利性民辦學(xué)校屬于投資辦學(xué)，應(yīng)允許其獲取利潤回報，而非營利性學(xué)校屬于捐資辦學(xué)，則按照公益性組織方式運作和管理，不得獲取利潤回報。

當(dāng)前，我國民辦學(xué)校組織性質(zhì)模糊不清、學(xué)校管理中出現(xiàn)的種種問題都明確地告訴我們對于清晰認(rèn)識民辦學(xué)校分類管理的必要性和急迫性。

1.1 民辦學(xué)校組織性質(zhì)界定的制度沖突

從法人屬性看，我國的民辦學(xué)?；旧隙嫉怯洖槊褶k非企業(yè)單位法人。按照規(guī)定民辦非企業(yè)單位屬于典型的民間非營利組織?！镀髽I(yè)所得稅法》以及《企業(yè)所得稅法實施條例》、《民間非營利組織會計制度》等都對非營利組織應(yīng)滿足的條件做出了規(guī)定，比如不以營利為目的、資源投入者不享有所有權(quán)、財產(chǎn)及其利息不用于分配或變相分配、注銷后的剩余財產(chǎn)用于非營利性目的等等。這些規(guī)定都是符合國際通則的，國際非營利組織分類體系以及世界上多數(shù)國家或地區(qū)的法律都把這些條款作為非營利性組織必須堅守的原則與底線。

然而我國關(guān)于民辦教育的法律法規(guī)卻對于此問題沒有一種統(tǒng)一的認(rèn)識。我國的《社會力量辦學(xué)條例》中規(guī)定，不得以營利為目的舉辦教育機構(gòu)，但是允許民辦教育解散清算后將剩余財產(chǎn)返還或折價返還給舉辦者?！睹褶k教育促進法》中不允許返還或折價返還，但是企業(yè)股東有權(quán)利獲取回報或者分配剩余財產(chǎn)。從我國現(xiàn)有的制度看，民辦學(xué)校的組織性質(zhì)模糊，這種制度安排使民辦學(xué)校擁有一定的自主空間，但是也使其面臨著不確定的政策風(fēng)險。

1.2 民辦學(xué)校運行的現(xiàn)實困境

財產(chǎn)所有權(quán)、法人治理結(jié)構(gòu)、企業(yè)所得稅、納稅資格以及民辦學(xué)校教師的社會保險等問題一直是影響民辦學(xué)校生存發(fā)展的關(guān)鍵問題。

在財產(chǎn)所有權(quán)方面，現(xiàn)今社會各界對于民辦學(xué)校財產(chǎn)特別是舉辦者投入財產(chǎn)的所有權(quán)問題認(rèn)識不一。從非企業(yè)的角度來說，舉辦者不能對其投入的財產(chǎn)主張任何所有權(quán)或者收益權(quán)；而從企業(yè)的角度來說，又不能否定舉辦者作為股東的基本權(quán)利。在法人治理結(jié)構(gòu)方面，民辦學(xué)校也面臨著兩個難題：一是董事大多數(shù)是舉辦者或者舉辦者代表；二是舉辦者與校長之間的權(quán)力斗爭日益激烈。從非企業(yè)的角度來說，舉辦者具有知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)與監(jiān)督權(quán)，而校長具有辦學(xué)的自主權(quán)。但是我們允許舉辦者獲取回報，舉辦者就會排擠他人加入董事會，以干預(yù)校長辦學(xué)。在應(yīng)否繳納企業(yè)所得稅以及按照何種方式繳納社會保險方面，也是爭論不斷。名為“非企業(yè)”的民辦學(xué)校的實際運作確實不符合減免稅以及事業(yè)單位保險的規(guī)定。

2 民辦學(xué)校進行分類管理所面臨的難題

分類管理作為民辦教育的基礎(chǔ)性制度，使得那些促進和鼓勵民辦教育發(fā)展的政策能夠發(fā)揮更為有效的積極作用。民辦教育所面臨的種種難題，都將是實施分類管理所必須正視和克服的。

2.1 學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬問題難以劃分

判定民辦學(xué)校營利性與非營利性的最主要標(biāo)準(zhǔn)是辦學(xué)資產(chǎn)的屬性。我國的《民辦教育促進法》一方面肯定了學(xué)校享有的法人財產(chǎn)權(quán)，使學(xué)校具有獨立的產(chǎn)權(quán)；另一方面，對諸如民辦學(xué)校停辦后在清償完受教育者、教職工等的費用及其他債務(wù)之后的剩余資產(chǎn)應(yīng)該如何處理等問題都沒有明確的規(guī)定。這也是既保證舉辦者的積極性又可盡量避免將民辦學(xué)校劃歸為營利性組織的一種無奈之舉。而在國外，對于非營利性學(xué)校的最基本要求之一便是投資人與舉辦者和管理者相分離?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于加強民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》中指出要在民辦高等學(xué)校中推行法人財產(chǎn)登記制度。只有學(xué)校法人財產(chǎn)權(quán)得到落實，把教育投資變?yōu)榻逃栀Y，至少在未來先轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃鲑Y，才能更好地實行分類管理。

2.2 投資回報問題難以消除

民辦學(xué)校非營利是指投資人不具有學(xué)校所有權(quán)，亦不獲得與出資份額相關(guān)的經(jīng)濟回報?！睹褶k教育促進法》出于對民辦教育投資人的鼓勵而允許其獲取一定的合理回報。但是在實際辦學(xué)的過程中，投資人往往不直接選取獲得一定回報，而是利用學(xué)校產(chǎn)權(quán)不獨立所產(chǎn)生的財務(wù)監(jiān)管漏洞來獲取一定的報酬。

2.3 非營利性民辦學(xué)校的法律地位問題難以定性

我國的民辦學(xué)校注冊的是民辦非企業(yè)法人，而《民辦教育促進法》中則規(guī)定民辦學(xué)校享有與公辦學(xué)校同等的法律地位，但是公辦學(xué)校卻屬于事業(yè)單位法人，這是一大矛盾。再者根據(jù)我國《民法通則》中對于法人的分類，根本不存在民辦非事業(yè)法人這一類，這又是一大矛盾。

2.4 營利性民辦學(xué)校的經(jīng)營范圍問題難以確定

實行分類管理就會產(chǎn)生營利性和非營利性學(xué)校。我國民辦高等學(xué)校的產(chǎn)生只有十來年的歷史，如何從理論上、觀念上劃分民辦學(xué)校的層次和類別是一個難題。從20世紀(jì)和21世紀(jì)世界民辦營利性高等教育的發(fā)展來看，民辦營利性高等教育由20世紀(jì)的主要集中在職業(yè)教育領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了21世紀(jì)的一支規(guī)模逐漸龐大、更具職業(yè)導(dǎo)向以及授予學(xué)位的學(xué)校群體的出現(xiàn)和壯大。但是實施分類管理，在職業(yè)教育領(lǐng)域都還有一定的阻礙，更不要說將其擴展到基礎(chǔ)教育領(lǐng)域了。

3 通過制度建設(shè)推進民辦學(xué)校進行分類管理

對于如何實現(xiàn)分類管理，目前還沒有形成清晰的政策脈絡(luò)。對民辦學(xué)校實施分類管理的重心應(yīng)該放在健全非營利性民辦教育的管理體制與機制方面。在選取分類管理的試點的過程中要始終遵循自愿性與協(xié)商性的原則。從我國民辦教育發(fā)展的現(xiàn)實出發(fā)，實現(xiàn)辦學(xué)制度的重大創(chuàng)新。

在實施民辦教育分類管理試點的過程中應(yīng)該著重從以下五個方面推進制度建設(shè)：

（1）設(shè)立明確的民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度。對于試點中的非營利性民辦學(xué)校首先要進行法人財產(chǎn)登記，完善其法人財產(chǎn)制度，給與其一定的政策優(yōu)惠。建立、發(fā)展非政府性的民間公益性資產(chǎn)管理制度與機構(gòu)，令試點學(xué)校逐步利用資產(chǎn)捐贈、公益性資金并購置換、公益信托等方式來實現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)資產(chǎn)的非營利性。

（2）鼓勵民辦學(xué)校通過多種渠道組織經(jīng)費。對試點學(xué)校實施與公辦學(xué)校相同的用地政策，給予稅收優(yōu)惠，建立規(guī)范的、持續(xù)性的政府財政補貼政策。試點學(xué)校執(zhí)行有區(qū)分性的學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，可以通過發(fā)放教育券的形式對學(xué)生進行補貼。推進試點學(xué)校的教育基金會建設(shè)，使學(xué)校能夠更好地獲取社會捐贈。

（3）建立清晰透明的財務(wù)制度和審計制度。遵循國際慣例按照非營利組織的管理規(guī)范建立與其相適應(yīng)的非營利組織財務(wù)制度，試點學(xué)校必須接受第三方的審計，分類別、分項目進行財務(wù)公開。

（4）逐步完善政府的監(jiān)管與服務(wù)制度。轉(zhuǎn)變政府對非營利學(xué)校的管理方式，對于民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和行為進行監(jiān)督并作出報告，進一步完善監(jiān)督和評估體系，建立第三方評價機構(gòu)并助力其發(fā)展。督促民辦學(xué)校進一步加強其服務(wù)職能，大膽進行教學(xué)改革與創(chuàng)新。

（5）完善民辦學(xué)校法人治理與學(xué)校管理的細(xì)則。建立兼具公益性與代表性的現(xiàn)代董事會制度，實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。制定和落實學(xué)校的各項規(guī)章制度，實行民主管理與社會監(jiān)督，建立、健全申訴與仲裁機構(gòu)。

①高曉杰.美國營利性私立高等教育與資本市場[M].廣州:廣東高等教育出版社,2008.

②高飛.我國非營利性和營利性民辦高校分類問題研究綜述[J].杭州:浙江樹人大學(xué)學(xué)報,2011.

③中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）[EB／OL].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm.

[1]賈西津.對民辦教育營利性與非營利性的思考[J].教育研究,2003(3).

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[3]何金輝.民辦學(xué)校分類管理的分歧與共識[J].教育發(fā)展研究,2010(10).

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[5]徐緒卿.開展分類管理 推進高水平民辦高校建設(shè)[J].浙江樹人大學(xué)學(xué)報,2011(7).